應將瀆職侵權犯罪主體擴大至“國家工作人員”的范圍

　　一、當前查辦瀆職罪案件遇到的主要問題
　　
　　（一）《刑法》關于瀆職犯罪的主體限定，使非國家機關工作人員實施的類似行為無法被追究
　　現行《刑法》關于瀆職犯罪規定的具體化，較多地照顧到了瀆職罪的細化，應該說是有實際意義的。但是，由于縮小了瀆職罪的主體范圍，將瀆職犯罪的主體嚴格限定為國家機關工作人員，已經脫離了我國社會現實和查處瀆職犯罪的司法實踐，使許多以往可以依法追究刑事責任的國家工作人員瀆職犯罪行為被排除在外，也使得目前瀆職罪查處的不是多了，而是大大減少了。
　　當然，以往可依法追究刑事責任的國家工作人員瀆職性質犯罪，在《刑法》在第2章危害公共安全罪、第3章破壞社會主義市場經濟秩序罪、第7章妨害社會管理秩序罪等章節中作了一些具體規定。例如，第135條重大勞動安全事故罪、第137條工程重大安全事故罪等。但這些具體規定的數量是極其有限的，且排除了其他非國家機關工作人員的瀆職行為。而后者包括：在安全管理方面，濫用職權，擅自改變規章制度或者原定方案，造成重大事故；無行政處罰權的國有企事業單位，濫用職權，隨意施行處罰，嚴重損害群眾利益；對屢次違章作業或違章指揮作業，熟視無睹，不加制止，造成嚴重傷亡；在基本建設和國有資產投資方面，不進行科學論證，違反規定投資建設，造成重大損失；擅自將工程項目的勘查設計、施工任務委托給不具備相應等級的單位或者個人，造成重大事故；沒有設計基礎資料，擅自批準或者決定設計、施工，或者違反設計規范作業的嚴重錯誤設計不進行審核，擅自批準，造成重大工程質量低劣或傷亡事故；在財物管理方面，不監督、不檢查、不執行會計法律法規，致使犯罪分子大量貪污、挪用或者盜竊公款；不執行財會制度規定，不認真審核憑證，致使巨額票據資金被詐騙；在倉儲管理方面，不嚴格執行在庫保管、維護制度，致使倉儲物資霉爛變質，造成重大損失；在購銷業務活動方面，不問需求和可能，不顧物資的質量低劣，盲目大量購進，又不采取有效措施處理，造成重大損失；不了解對方資信情況，擅自將本單位資金出借，或者擅自為他人提供經濟擔保，造成重大經濟損失；在郵政工作方面，玩忽職守，收寄禁寄物品，致使發生火災、爆炸、中毒等危及郵件或者人身安全的重大事故等。
　　（二）目前瀆職罪法律規范體系在實踐中難以操作，不利于打擊犯罪
　　例如，《刑法》第409條規定的傳染病防治失職罪，主體是從事傳染病防治的政府衛生行政部門的工作人員。但實踐中，由于嚴重不負責任導致傳染病傳播或者流行的直接責任者主要是衛生防疫站、所等事業單位中從事傳染病防治工作的人員。由于這些人員不屬于從事傳染病防治的政府衛生行政部門的工作人員，因而難以被追究傳染病防治失職罪。
　　
　　二、應當將瀆職侵權犯罪主體回歸為“國家工作人員”
　　
　　（一）立法解釋和司法解釋呈現出瀆職罪主體向“國家工作人員”回歸的趨勢
　　首先，全國人大常委會通過的《關于刑法第九章讀職罪主體適用問題的解釋》（2002年12月28日）中規定：“在依照法律、法規規定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員，或者在受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員，或者雖未列入國家機關人員編制，但在國家機關中從事公務的人員，在代表國家機關行使職權時，有瀆職行為，構成犯罪的，依照刑法關于瀆職罪的規定追究刑事責任。”根據這一立法解釋，不難看出，實際上，在認定瀆職犯罪主體時，關鍵是看犯罪行為人所在單位、組織是否在履行國家行政管理職權，而不是單純要求行為人所在單位必須是國家機關。因此，單位性質不是決定因素，而行為人是否實施的是公務行為才是關鍵之所在。
　　其次，《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準》規定，“國家機關工作人員”是指在國家機關中從事公務的人員，包括在各級國家權力機關、行政機關、司法機關和軍事機關中從事公務的人員。在依照法律、法規規定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員，或者在受國家機關委托代表國家行使職權的組織中從事公務的人員，或者雖未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事公務的人員，在代表國家機關行使職權時，視為國家機關工作人員。在鄉（鎮）以上中國共產黨機關、人民政協機關中從事公務的人員，視為國家機關工作人員。［1］
　　再次，最高人民檢察院頒布實施的《對〈關于中國證監會主體認定的請示〉的答復函》、《對〈關于中國保險監督管理委員會主體認定的請示〉的答復》、《關于鎮財政所所長是否適用國家機關工作人員的批復》、《關于企業事業單位的公安機構在機構改革過程中其工作人員能否構成瀆職侵權犯罪主體問題的批復》、《關于合同制民警能否成為玩忽職守罪主體的批復》、《關于屬工人編制的鄉(鎮)工商所所長能否依照刑法第397條的規定追究刑事責任問題的批復》，以及最高人民法院頒布施行的《關于未被公安機關正式錄用的人員、獄醫能否構成失職致使在押人員脫逃罪主體的批復》等司法解釋和文件規定，都明確將相關人員納入瀆職罪主體。
　　由上可見，上述人員的特征，都是以公務性作為認定是否為國家機關工作人員的終極標準。因此，符合瀆職罪主體的下列特征：一是其活動在性質上系國家管理活動的某一方面；二是其從事國家管理活動時是以國家的名義；三是其從事國家管理活動時須具有從事該活動的合法資格。
　　（二）瀆職罪主體向“國家工作人員”回歸具有其合理性
　　瀆職罪本質是侵犯公共財產、國家和人民的利益，在此意義上，國家機關工作人員的瀆職行為與國家工作人員的瀆職行為社會危害性并沒有什么本質不同。因為，國家工作人員的瀆職行為所侵犯的也是公共財產、國家和人民的利益。既然國家機關工作人員瀆職行為致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的被規定為犯罪，要給予刑事追究，那么，對于國家工作人員瀆職行為致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，也應被規定為犯罪并給予刑事追究。這樣，才能給公共財產、國家和人民利益以切實、全面的保護。
　　瀆職罪所適用的主體是特殊主體，其實，不論是國家機關工作人員還是國家工作人員，其職務行為均是執行公共事務，必須給執行公共事務的有關人員課以更重的責任，這是國家工作人員和其他主體的根本區別，瀆職罪主體的特殊性就特殊在這里，而不是國家工作人員內部有什么區別。
　　我們將貪污賄賂罪和瀆職罪來做個比較，前者侵犯的客體是職務行為的廉潔性，后者侵犯的客體是職務行為的勤勉性和正確性。前者的主體是國家工作人員，那后者的主體為什么只能是國家機關工作人員呢？
　　再者，如果要將一種有社會危害性的行為犯罪化，那這種行為至少必須具有兩個方面的特征：一方面，這種行為的社會危害性嚴重。無疑，國家機關工作人員以外的其他國家工作人員的瀆職行為的社會危害性，也是相當嚴重的——從實踐中的許多案例不難看出。另一方面，這種行為普遍發生。國家機關工作人員以外的其他國家工作人員的瀆職行為在我國發生是相當普遍的。
　　當然，筆者在討論將瀆職罪的主體向“國家工作人員”回歸的時候，并非完全不區分國家工作人員和國家機關工作人員這兩種人的不同身份特征。畢竟，對兩者的正確區分實際上是對黨政分開和政企分開的立法體現，國家機關工作人員相對國家工作人員要擁有更大的權力，其瀆職的后果更為嚴重。因此，瀆職罪的主體應為“國家工作人員”，而“國家機關工作人員”犯瀆職罪的則應當給予從重處罰才能夠充分體現我國刑罰罪刑相一致原則基本要求。
　　綜上所述，瀆職侵權犯罪極大的損害了國家和人民的利益，也是近年來人民群眾反映比較強烈的問題。因此，必須加大對于瀆職侵權犯罪的打擊力度。筆者衷心希望通過立法將瀆職侵權犯罪
　　主體擴大為“國家工作人員”。
　　
　　注釋：
　　［1］將黨的機關和政協機關中從事公務的人員視為國家機關工作人員的規定，實際上已沖破了所謂只有“國家機關”工作人員才能夠構成瀆職侵權犯罪的限制。因為，從嚴格意義上講黨的機關和政協機關并非國家機關，此種規定實際上是對國家機關工作人員認定范圍的擴大解釋。