中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見

（2008年6月8日）

新中國成立后，特別是改革開放以來，我國集體林業建設取得了較大成效，對經濟社會發展和生態建設作出了重要貢獻。集體林權制度雖經數次變革，但產權不明晰、經營主體不落實、經營機制不靈活、利益分配不合理等問題仍普遍存在，制約了林業的發展。為進一步解放和發展林業生產力，發展現代林業，增加農民收入，建設生態文明，現就全面推進集體林權制度改革提出如下意見。

一、充分認識集體林權制度改革的重大意義

（一）集體林權制度改革是穩定和完善農村基本經營制度的必然要求。集體林地是國家重要的土地資源，是林業重要的生產要素，是農民重要的生活保障。實行集體林權制度改革，把集體林地經營權和林木所有權落實到農戶，確立農民的經營主體地位，是將農村家庭承包經營制度從耕地向林地的拓展和延伸，是對農村土地經營制度的豐富和完善，必將進一步解放和發展農村生產力。

（二）集體林權制度改革是促進農民就業增收的戰略舉措。林業產業鏈條長，市場需求大，就業空間廣。實行集體林權制度改革，讓農民獲得重要的生產資料，激發農民發展林業生產經營的積極性，有利于促進農民特別是山區農民脫貧致富，破解“三農”問題，推進社會主義新農村建設。

（三）集體林權制度改革是建設生態文明的重要內容。建設生態文明、維護生態安全是林業發展的首要任務。實行集體林權制度改革，建立責權利明晰的林業經營制度，有利于調動廣大農民造林育林的積極性和愛林護林的自覺性，增加森林數量，提升森林質量，增強森林生態功能和應對氣候變化的能力，繁榮生態文化，促進人與自然和諧，推動經濟社會可持續發展。

（四）集體林權制度改革是推進現代林業發展的強大動力。林業是國民經濟和社會發展的重要公益事業和基礎產業。實行集體林權制度改革，培育林業發展的市場主體，發揮市場在林業生產要素配置中的基礎性作用，有利于發揮林業的生態、經濟、社會和文化等多種功能，滿足社會對林業的多樣化需求，促進現代林業發展。

二、集體林權制度改革的指導思想、基本原則和總體目標

（五）指導思想。全面貫徹黨的十七大精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，大力實施以生態建設為主的林業發展戰略，不斷創新集體林業經營的體制機制，依法明晰產權、放活經營、規范流轉、減輕稅費，進一步解放和發展林業生產力，促進傳統林業向現代林業轉變，為建設社會主義新農村和構建社會主義和諧社會作出貢獻。

（六）基本原則。堅持農村基本經營制度，確保農民平等享有集體林地承包經營權；堅持統籌兼顧各方利益，確保農民得實惠、生態受保護；堅持尊重農民意愿，確保農民的知情權、參與權、決策權；堅持依法辦事，確保改革規范有序；堅持分類指導，確保改革符合實際。

（七）總體目標。用5年左右時間，基本完成明晰產權、承包到戶的改革任務。在此基礎上，通過深化改革，完善政策，健全服務，規范管理，逐步形成集體林業的良性發展機制，實現資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧的目標。

三、明確集體林權制度改革的主要任務

（八）明晰產權。在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地承包經營權和林木所有權，通過家庭承包方式落實到本集體經濟組織的農戶，確立農民作為林地承包經營權人的主體地位。對不宜實行家庭承包經營的林地，依法經本集體經濟組織成員同意，可以通過均股、均利等其他方式落實產權。村集體經濟組織可保留少量的集體林地，由本集體經濟組織依法實行民主經營管理。

林地的承包期為70年。承包期屆滿，可以按照國家有關規定繼續承包。已經承包到戶或流轉的集體林地，符合法律規定、承包或流轉合同規范的，要予以維護；承包或流轉合同不規范的，要予以完善；不符合法律規定的，要依法糾正。對權屬有爭議的林地、林木，要依法調處，糾紛解決后再落實經營主體。自留山由農戶長期無償使用，不得強行收回，不得隨意調整。承包方案必須依法經本集體經濟組織成員同意。

自然保護區、森林公園、風景名勝區、河道湖泊等管理機構和國有林（農）場、墾殖場等單位經營管理的集體林地、林木，要明晰權屬關系，依法維護經營管理區的穩定和林權權利人的合法權益。

（九）勘界發證。明確承包關系后，要依法進行實地勘界、登記，核發全國統一式樣的林權證，做到林權登記內容齊全規范，數據準確無誤，圖、表、冊一致，人、地、證相符。各級林業主管部門應明確專門的林權管理機構，承辦同級人民政府交辦的林權登記造冊、核發證書、檔案管理、流轉管理、林地承包爭議仲裁、林權糾紛調處等工作。

（十）放活經營權。實行商品林、公益林分類經營管理。依法把立地條件好、采伐和經營利用不會對生態平衡和生物多樣性造成危害區域的森林和林木，劃定為商品林；把生態區位重要或生態脆弱區域的森林和林木，劃定為公益林。對商品林，農民可依法自主決定經營方向和經營模式，生產的木材自主銷售。對公益林，在不破壞生態功能的前提下，可依法合理利用林地資源，開發林下種養業，利用森林景觀發展森林旅游業等。

（十一）落實處置權。在不改變林地用途的前提下，林地承包經營權人可依法對擁有的林地承包經營權和林木所有權進行轉包、出租、轉讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的林地、林木可依法開發利用。

（十二）保障收益權。農戶承包經營林地的收益，歸農戶所有。征收集體所有的林地，要依法足額支付林地補償費、安置補助費、地上附著物和林木的補償費等費用，安排被征林地農民的社會保障費用。經政府劃定的公益林，已承包到農戶的，森林生態效益補償要落實到戶；未承包到農戶的，要確定管護主體，明確管護責任，森林生態效益補償要落實到本集體經濟組織的農戶。嚴格禁止亂收費、亂攤派。

（十三）落實責任。承包集體林地，要簽訂書面承包合同，合同中要明確規定并落實承包方、發包方的造林育林、保護管理、森林防火、病蟲害防治等責任，促進森林資源可持續經營。基層林業主管部門要加強對承包合同的規范化管理。

四、完善集體林權制度改革的政策措施

（十四）完善林木采伐管理機制。編制森林經營方案，改革商品林采伐限額管理，實行林木采伐審批公示制度，簡化審批程序，提供便捷服務。嚴格控制公益林采伐，依法進行撫育和更新性質的采伐，合理控制采伐方式和強度。

（十五）規范林地、林木流轉。在依法、自愿、有償的前提下，林地承包經營權人可采取多種方式流轉林地經營權和林木所有權。流轉期限不得超過承包期的剩余期限，流轉后不得改變林地用途。集體統一經營管理的林地經營權和林木所有權的流轉，要在本集體經濟組織內提前公示，依法經本集體經濟組織成員同意，收益應納入農村集體財務管理，用于本集體經濟組織內部成員分配和公益事業。

加快林地、林木流轉制度建設，建立健全產權交易平臺，加強流轉管理，依法規范流轉，保障公平交易，防止農民失山失地。加強森林資源資產評估管理，加快建立森林資源資產評估師制度和評估制度，規范評估行為，維護交易各方合法權益。

（十六）建立支持集體林業發展的公共財政制度。各級政府要建立和完善森林生態效益補償基金制度，按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，多渠道籌集公益林補償基金，逐步提高中央和地方財政對森林生態效益的補償標準。建立造林、撫育、保護、管理投入補貼制度，對森林防火、病蟲害防治、林木良種、沼氣建設給予補貼，對森林撫育、木本糧油、生物質能源林、珍貴樹種及大徑材培育給予扶持。改革育林基金管理辦法，逐步降低育林基金征收比例，規范用途，各級政府要將林業部門行政事業經費納入財政預算。森林防火、病蟲害防治以及林業行政執法體系等方面的基礎設施建設要納入各級政府基本建設規劃，林區的交通、供水、供電、通信等基礎設施建設要依法納入相關行業的發展規劃，特別是要加大對偏遠山區、沙區和少數民族地區林業基礎設施的投入。集體林權制度改革工作經費，主要由地方財政承擔，中央財政給予適當補助。對財政困難的縣鄉，中央和省級財政要加大轉移支付力度。

（十七）推進林業投融資改革。金融機構要開發適合林業特點的信貸產品，拓寬林業融資渠道。加大林業信貸投放，完善林業貸款財政貼息政策，大力發展對林業的小額貸款。完善林業信貸擔保方式，健全林權抵押貸款制度。加快建立政策性森林保險制度，提高農戶抵御自然災害的能力。妥善處理農村林業債務。

（十八）加強林業社會化服務。扶持發展林業專業合作組織，培育一批輻射面廣、帶動力強的龍頭企業，促進林業規模化、標準化、集約化經營。發展林業專業協會，充分發揮政策咨詢、信息服務、科技推廣、行業自律等作用。引導和規范森林資源資產評估、森林經營方案編制等中介服務健康發展。

五、加強對集體林權制度改革的組織領導

（十九）高度重視集體林權制度改革。各級黨委、政府要把集體林權制度改革作為一件大事來抓，擺上重要位置，精心組織，周密安排，因勢利導，確保改革扎實推進。要實行主要領導負責制，層層落實領導責任。建立縣（市）直接領導、鄉鎮組織實施、村組具體操作、部門搞好服務的工作機制，充分發揮農村基層黨組織的作用。改革方案的制定要依照法律、尊重民意、因地制宜，改革的內容和具體操作程序要公開、公平、公正。在堅持改革基本原則的前提下，鼓勵各地積極探索，確保改革符合實際、取得實效。要加強對領導干部、林改工作人員包括農村基層干部的培訓，強化調度、統計、檢查、督導和檔案管理工作。要嚴肅工作紀律，黨員干部特別是各級領導干部，要以身作則，決不允許借改革之機，為本人和親友謀取私利。要健全糾紛調處工作機制，妥善解決林權糾紛，及時化解矛盾，維護農村穩定。

（二十）切實加強和改進林業管理。各級林業主管部門要適應改革新形勢，進一步轉變職能，加強林業宏觀管理、公共服務、行政執法和監督。要深入調查研究，認真總結經驗，加強工作指導，改進服務方式。推行林業綜合行政執法，嚴厲打擊破壞森林資源的違法行為。要加強森林防火、病蟲害防治等公共服務體系建設，健全政府主導、群防群治的森林防火、防病蟲害、防亂砍濫伐的工作機制。建立科技推廣激勵機制，加大培訓力度，實施林業科技入戶工程。加強基層林業工作機構建設，鄉鎮林業工作站經費納入地方財政預算。

（二十一）努力形成各方面支持改革的合力。集體林權制度改革涉及面廣、政策性強。各有關部門要各司其職，密切配合，通力協作，積極參與改革，主動支持改革。各群眾團體和社會組織要發揮各自作用，為推進集體林權制度改革貢獻力量。加強輿論宣傳，努力營造有利于集體林權制度改革的社會氛圍。

集體林權制度改革是農村生產關系的重大變革，事關全局、影響深遠。我們要緊密團結在以胡錦濤同志為總書記的黨中央周圍，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，解放思想，堅定信心，開拓進取，扎實推進集體林權制度改革，為奪取全面建設小康社會新勝利作出新的貢獻。