我國資產評估行業考試管理體制的構建

[摘要]本文針對我國資產評估行業多種資格考試并存、按部門實施管理存在的種種弊端。在借鑒評估業發達國家先進經驗的基礎上，提出了政府統一監管和行業自律相結合的考試管理體制設想。

[關鍵詞]資產評估；考試管理；構建

[中圖分類號]F275 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194(2008)08-0069-04

一、我國資產評估行業考試管理體制現狀

目前，我國資產評估行業多種資格考試并存，影響和規模比較大的主要有注冊資產評估師、房地產估價師和土地估價師3種資格。注冊資產評估師資格考試由財政部和人事部發布的《注冊資產評估師執業資格考試實施辦法》來規范，考試工作由人事部、財政部共同負責。日常工作由中國資產評估協會承擔，具體考務工作委托人事部考試中心組織實施。房地產估價師考試由建設部和人事部頒布的《房地產估價師執業資格考試實施辦法》來規范，兩部門共同負責全國房地產估價師執業資格制度的政策制定、組織協調、考試、注冊和監督管理工作。中國房地產估價師與房地產經紀人學會協助進行房地產估價師的考試和注冊等工作。土地估價師考試主要由國土資源部發布的《土地估價師資格考試管理辦法》來規范，國土資源部組織全國土地估價師資格考試委員會，對土地估價師資格考試涉及的重大事項進行協調、決策。中國土地估價師協會根據全國土地估價師資格考試委員會的決策，具體組織實施土地估價師資格考試工作。目前我國資產評估行業考試管理體制可以概括為按部門實施政府監管，并由各自協會具體組織實施。

二、我國資產評估行業考試管理體制存在的問題

(一)政府監管

我國評估行業考試制度管理具有很強的“中國特色”，那就是按部門實施管理，不按行業實施管理。政府部門推動評估資格的設立。這對在短時間內促進評估行業的快速發展有一定的作用。但也存在一些問題。

首先，由于各個管理部門規范不一致，標準不一致，他們均強調本專業的重要性，各行其是，互不認賬，不承認其他方的評估結果，形成了行業壟斷、地區封鎖、指定業務、行政條塊分割的混亂局面。影響了資產評估質量的提高，加劇了市場競爭的無序和評估服務質量的低劣。阻礙了評估市場的統一形成，損害了整個資產評估行業獨立、客觀、公正的社會形象。

其次，各部門制定的規章制度突出表現為“補丁”方式，缺乏統一性、連貫性和穩定性，相互之間缺少必要的銜接甚至相互矛盾。不能形成配套的法律體系。所有的條文規定不具備統一的對外法律效力。在處理考試糾紛和違紀舞弊事件中，基本上無法用，陷入有法難依和無法可依的窘境。

最后，在多部門干涉、多部門共同分割資產評估這塊“大蛋糕”的背景下，各行其是、各自為政的局面極易造成對考生數量考慮多，對考試質量和考試效果考慮少；極易造成對考試產生的經濟效益考慮多，對考試產生的社會效益考慮少。這種功利性的心態也極易損害考試的獨立、客觀和公正。

(二)行業自律

與注冊資產評估師、房地產估價師和土地估價師相對應，都建立了自己的協會或學會。中國資產評估協會在財政部的領導下負責對注冊資產評估師的管理：中國房地產估價師和房地產經紀人學會在建設部的領導下負責對房地產估價師的管理；中國土地估價協會在國土資源部的領導下負責對土地估價師的管理。

各協會或學會作為維護資產評估市場運作的最直接執行者，理應在行業監管中發揮更大的作用。但實際上，這3個協會或學會在評估行業管理方面發揮的作用相當有限。

首先，由于各協會或學會隸屬于其相應政府部門，使得協(學)會以“準政府”的身份出現，在維護會員利益與執行政府監管職能之間搖擺，導致實際工作的兩面性和妥協性，自主獨立性差。

其次，協(學)會領導由其主管部門任命或推薦，領會上級意圖強，服務行業意識差；上傳下達得多，橫向交流溝通得少；局部考慮得多，整體考慮得少。壟斷下的條塊分割，使得3個協會或學會各自為政，這在某種程度上影響了評估行業的社會化、市場化進程，加重了評估行業分割，阻礙了評估行業的統一。評估行業統一自律的合力難以形成。

三、國外資產評估行業考試管理體制借鑒

資產評估業發展較早的國家和地區有英國、美國、澳大利亞、加拿大、新西蘭、中國香港、日本、韓國等，發展至今已有百余年歷史，在考試制度方面已經積累了豐富的經驗。通過對上述國家和地區評估師考試管理體制進行分析，概括起來不外乎3種形式，即政府組織、行業協會組織和獨立委員會組織。美國的評估考試管理模式分為政府組織的法定考試和各協會自己組織的入會考試。美國法律規定，凡涉及價值超過25000美元的不動產，包括房屋、建筑等資產。在銷售、租賃、購置、投資以及向銀行申請抵押貸款或擔保及有關的融資和再融資活動時，必須由取得法定考試合格證書的評估師執行。不動產評估師通過政府規定的考試后即可注冊為見習評估師，要想成為公認會員和高級評估師會員除必須通過政府組織的考試外，還必須參加通過協會的考試，其他專業評估師只需通過協會的考試。美國政府是在經歷了20世紀80年代的金融危機以后才開始介入評估管理的，但介入的程度并不深，主要是以政府法令的形式對評估行業進行管理。行業協會組織評估考試和資格認定的以英國為代表，要想成為一名英國特許測量師，資格考試、知識水平測試和實踐經驗考核都由英國皇家特許測量師學會組織。由獨立委員會組織的以日本為代表，要想成為不動產鑒定師，應參加土地鑒定委員會組織的考試。土地鑒定委員會設置考試委員會。考試委員在考試時，由土地鑒定委員會推薦，由國土廳長官任命。

政府組織考試管理的優點是權威性和嚴肅性高。但政府干預性大，資產評估行業的獨立性受到影響。不利于資產評估業的發展。

行業自律考試管理的優點是資產評估行業獨立性強。適應性強，能動性強。缺點是行業協會制定的行業監管制度及處罰措施效力受到限制。

資產評估行業協會和政府監管相結合可以充分吸收政府組織和行業自律組織各自的優點，已成為資產評估師考試管理的重要模式。但是應考慮政府與行業自律組織孰輕孰重，權力與義務如何合理劃分。

四、我國資產評估行業考試管理體制構建分析

(一)要克服原有的“路徑依賴”

一般來說，現行制度安排會影響新的制度安排的選擇，這就是所謂的“路徑依賴”。這種路徑依賴有兩個發展極端：第一，它沿著既定的路徑發展下去，制度創新步入良性循環，制度迅速優化，大大提高制度效率；第二，它沿著舊有的錯誤路徑惡性循環下去，如果這種狀況不被及時遏制。制度創新也許會被“鎖定”在某種無效率的狀態下，不但沒有提高制度效率，反而降低了制度效率，因此，這時要借助于外部效應，引入外生變量，即引入政府的力量。我國資產評估師考試制度的產生、發展和管理。均是由政府部門完成的。并在各自的框架體系中完善與發展，既得利益集團已經形成。要想克服“路徑依賴”帶來的弊端，只有成立更高級次的部門，調整利益格局，改變原有的政治力量對比，作為初級行動團體安排制度的創新進程，增加制度供給。

(二)要充分發揮政府的主導作用

林毅夫將制度變遷分為誘致性變遷和強制性變遷。誘致性變遷是由政府命令和法律引入和實現的。當誘致性變遷滿足不了社會對制度需求的時候，由國家實施強制性變遷就可以彌補制度供給的落后。與誘致性變遷不同，強制性變遷可以純粹因在不同選民集團之間對現有收入進行再分配而發生。在制度變遷的過程中，強調政府的力量。強制性變遷的發起者之所以發起一種在其管轄范圍內的強制性的制度變遷，一定有自身的利益考慮。這種利益考慮，實際上是誘使其進行制度安排的直接原因，只不過借助于國家機器的暴力優勢，強制性地將其制度安排推廣下去，即使按照所謂的誘致性變遷。最后，很多總是要借助于政府的力量貫徹下去。一旦某項誘致性變遷得到政府的認可。并以法律或法規的形式予以規定，就具有了強制性。由于中國幾十年的高度集權的計劃經濟體制，使得幾乎一切政治、經濟、文化的運行都依賴于政府，再加上我國幾千年的傳統所形成的官員崇拜，以及遵紀守法的思維定勢，使人們對以法規形式出現的東西有一種很自然的遵守傾向。盡管我國正在進行的政治體制改革，要求在經濟、文化、社會等方面弱化政府的功能，人們的意識也在發生變化，但尚未發生根本的改變，所以政府在制度變遷中還應該發揮其主導作用。以政府作為制度變遷的主導力量，其最大的優勢是可以利用其行政的權力，集中人員進行專門的研究，解決制度制定過程中涉及的眾多技術問題，保證我國資產評估行業考試制度的權威性；同時政府強制力和“暴力潛能”等方面的優勢可以降低制度變遷的成本，減少制度制定過程中的交易費用。縮短制定過程和實施推廣過程，使其更具時效性。但政府的有限理性和集團利益沖突因素等則可能影響制度變遷的效果。因此建議，資產評估行業考試制度制定時，應在政府主導的前提下，充分發揚民主。廣泛征求意見。減少自上而下的整體改革由于信息不對稱而導致的過大風險。

五、我國資產評估行業考試管理體制的構建設想

(一)統一政府監管

針對我國當前評估市場條塊分割管理的具體情況，應統一政府管理部門，建議專門成立一個資產評估行業監管機構。可以稱為中國資產評估管理中心，作為全國評估行業的主管部門，并且該中心是中國資產評估行業監管的唯一權力機構，成員由各方面專家抽調組成，該機構的經費來自財政撥款。該部門直接歸國務院領導，并獨立于財政部、建設部、國土資源部，中國資產評估管理中心對全國評估行業市場統一管理，其職責是：擬定評估行業的政策法規；擬定評估機構的資質標準，確認全國性評估機構資格；統管全國資產評估行業考試和資格認定；承擔國務院委托的國有企業資產評估事宜；指導監督中國資產評估協會工作：調查影響行業發展的有關事件。其他任何政府與民間部門不得超越該機構直接干預評估行業職業服務范圍。

(二)建立統一行業自律組織

針對行業自律組織存在的問題。建立統一評估協會自律組織。主要工作是制定行業準入制度和規范，組織評估師的考試，對會員實施日常管理，監督行業的執業質量等。由于評估行業專業跨度大，涉及面廣，由一個行業組織來對評估行業進行有效管理。將中國資產評估協會、中國房地產估價師和房地產經紀人學會和中國土地估價師協會合并。建立統一的中國評估協會。使中國評估協會真正成為管理評估機構和人員的自律組織。中國評估協會是學會的協會，其主要職責是制定實施資產評估執業準則、規則；負責評估師準入統一科目的考試工作：負責評估師的注冊和年度檢查；負責組織開展資產評估機構執業資格和執業情況的年度檢查；組織開展評估師后續教育培訓；負責實施對會員的自律性處罰；組織開展行業對外交流；維護評估師的合法權益，為評估行業創造良好的發展環境，提升行業的公信力；參與有關評估行業的法律、法規和規章的研究、起草工作；對資產評估機構的設立提出意見；參與組織評估師、評估機構執業質量檢查：對外國評估機構在我國設立常設機構提出意見等。參照國際慣例，可以在統一的中國評估行業協會下面，分設若干管理部門。管理部門負責日常事務的管理，可分為綜合管理部、考試工作部、方法標準部、業務監管部、財務部等。

(三)建立各專業學會或專業委員會

借鑒發達國家的先進經驗，結合中國的實際，可設置金融評估、不動產評估、企業價值評估、珠寶藝術品評估、動產評估等專業學會或專業委員會。同時在省(市、縣)設立地方各級資產評估學會分會。專業學會的主要職責是配合方法標準部制定不同專業的評估執業準則。負責評估師的專業考試工作。

綜上所述，我國資產評估行業考試管理體制構建設想具體如圖1所示。