經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中政府角色重塑研究

摘 要：政府職能是指政府在一定歷史時(shí)期內(nèi)，根據(jù)社會(huì)環(huán)境的需求而履行的職責(zé)和功能，它反映了政府的實(shí)質(zhì)和政府活動(dòng)的內(nèi)容與方向。政府角色，是指政府在履行行政職能過程中所體現(xiàn)出來(lái)的身份、地位和行為模式。從政府在職能的定位上存在的主要偏差入手，分析了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期政府職能轉(zhuǎn)變的必要性，指出了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的國(guó)家政府應(yīng)著重行使的幾大職能。并通過對(duì)電信部門的改革，指出政府職能與角色的轉(zhuǎn)變對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的影響。最后得出對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期政府角色重塑的啟示。

關(guān)鍵詞：政府職能；轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)；經(jīng)濟(jì)績(jī)效

中圖分類號(hào)：F20文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198（2008）08-0000-00

1 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期政府職能轉(zhuǎn)變的必要性

1.1 政府服務(wù)的缺位

許多中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府長(zhǎng)期以來(lái)就是經(jīng)濟(jì)建設(shè)型的強(qiáng)勢(shì)政府，其主要表現(xiàn)在：政府部門對(duì)投資和建設(shè)的興趣遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于提供社會(huì)服務(wù)的興趣，使許多基本的公共品嚴(yán)重短缺及基礎(chǔ)服務(wù)的缺位。 

1.2 政府行為的越位

越位是指政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的直接管理和行政干預(yù)過多，它強(qiáng)化了政府對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的干預(yù)和對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與，弱化了政府宏觀調(diào)控的職能和以法治理念為核心的規(guī)范化管理。

1.3 政府角色的錯(cuò)位

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府的管理目標(biāo)和存在依據(jù)是從宏觀國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體利益出發(fā)，提供公共事務(wù)服務(wù)和公共物品，不直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。但是政府特別是地方政府作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體和利益集團(tuán)行為發(fā)生了“錯(cuò)位”。一些地區(qū)的政府變成一個(gè)追求自我利益最大化的準(zhǔn)贏利性組織，行為高度趨利化。比如，某些轉(zhuǎn)軌國(guó)家治理質(zhì)量，受到政府官員利用“貪婪的黑手”竭力過分設(shè)立規(guī)制以攫取受賄的收入的危害。 

由以上分析可以看出，政治統(tǒng)治不是最終目的，而僅僅是手段。政府沒有自身特殊的利益要求，政府要切實(shí)把自己看作是社會(huì)公共利益的代表，以服務(wù)社會(huì)的態(tài)度從事社會(huì)管理。

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2 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期政府職能的定位

2.1建立明晰和有約束力的產(chǎn)權(quán)制度及有效的金融制度

以關(guān)系型融資為例，赫爾曼、穆爾多克和斯蒂格利茨受到東亞發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的啟發(fā)，引入了政策設(shè)定的相機(jī)性租金的概念。他們認(rèn)為政府有能力控制存款利率，使之低于競(jìng)爭(zhēng)性利率的水平，實(shí)際利率仍能保持正數(shù)。他們將這樣的政府行為稱為“金融約束”。金融約束只為銀行部門創(chuàng)造租金機(jī)會(huì)，租金的實(shí)現(xiàn)取決于銀行動(dòng)員存款的競(jìng)爭(zhēng)力。如果居民的儲(chǔ)蓄傾向?qū)什幻舾校揖用裨阢y行的推動(dòng)下更多以存款的形式而不是非生產(chǎn)性形式持有其資產(chǎn)，那么金融深化就可以實(shí)現(xiàn)，價(jià)格扭曲造成的福利損失也可降到最小。 

2.2 維持法律和秩序， 創(chuàng)立平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序和環(huán)境

公平是一個(gè)有力量的政治觀點(diǎn)，管制的目的有時(shí)候就是為了達(dá)到平等。政府能力的增強(qiáng)是市場(chǎng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件。政府必須對(duì)不斷出現(xiàn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)交易爭(zhēng)議的性質(zhì)進(jìn)行裁決，這意味著，政府的責(zé)任是建立一個(gè)完善的法律體制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良好運(yùn)行需要政府能夠確立和實(shí)施“游戲規(guī)則”， 促進(jìn)廣泛同意的社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，為公共部門的活動(dòng)籌集資金，生產(chǎn)性地使用政府收入，保證合同的執(zhí)行，保護(hù)產(chǎn)權(quán)、生產(chǎn)公共物品。 

2.3 與民間機(jī)構(gòu)相互合作， 保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定， 抑制市場(chǎng)失靈

維托#8226;坦茨認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府為了行使其職能，需要一些發(fā)育良好的、由稱職的個(gè)人管理并有適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制所引導(dǎo)的機(jī)構(gòu)。市場(chǎng)增進(jìn)論認(rèn)為，政府的作用是補(bǔ)充培育民間部門的協(xié)調(diào)秩序，而不是替代民間部門，政府的職能應(yīng)是協(xié)助民間部門的制度發(fā)展。 

3 以電信行業(yè)為例說(shuō)明政府職能轉(zhuǎn)變對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的影響?yīng)?/p>

電信行業(yè)是傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)，具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)、大量的沉淀成本和成本弱增性等特點(diǎn)。1980年以來(lái)，世界各國(guó)不同程度的按照基礎(chǔ)電信協(xié)議的要求，對(duì)本國(guó)的電信管制機(jī)構(gòu)進(jìn)行了重建，形成了各具特色的管制機(jī)構(gòu)。通過各國(guó)電信管制機(jī)構(gòu)的比較研究可以發(fā)現(xiàn)，在電信部門管制改革方面，引入私有化和成功的規(guī)制政策，從而鼓勵(lì)私人投資和有效的運(yùn)作，給這些國(guó)家的電信行業(yè)的發(fā)展帶來(lái)了不同程度的好處。這些國(guó)家從規(guī)制體系和效率著手，通過引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和價(jià)格控制，有力地剌激創(chuàng)新和技術(shù)效率。

通過觀察和研究美國(guó)、英國(guó)、日本及阿根廷對(duì)電信行業(yè)管制的改革，可以看出，這幾國(guó)的改革圍繞四個(gè)方面展開：首先是放松管制，引入競(jìng)爭(zhēng)。這四國(guó)都放松了價(jià)格管制和進(jìn)入管制，允許更多的電信運(yùn)營(yíng)商進(jìn)入電信行業(yè)，從而形成競(jìng)爭(zhēng)的局面；其次是在放松管制的同時(shí)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，除美國(guó)改革前其電信企業(yè)已經(jīng)是民營(yíng)性質(zhì)外，其他幾國(guó)都進(jìn)行了民營(yíng)化的改革。再次，為了解決管制帶來(lái)的低效率問題，在具體的管制方法上更多地使用了激勵(lì)性管制，如在價(jià)格管制上，從價(jià)格認(rèn)可制改成了價(jià)格上限認(rèn)可制；最后，隨著經(jīng)濟(jì)全球化程度的加深，電信業(yè)的開放程度也在F不斷擴(kuò)大，尤其是1997年《電信基礎(chǔ)協(xié)議》簽定以后，各國(guó)紛紛開放自己的電信市場(chǎng)，使國(guó)際化程度不斷加深。

4 對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期政府角色重塑的啟示

4.1 轉(zhuǎn)變政府觀念，重新確立政府的職能范圍

政府的自利行為和自利現(xiàn)象之所以長(zhǎng)期存在， 與政府自利性約束機(jī)制的缺失有直接聯(lián)系。約束政府自利性， 首先要約束政府公共權(quán)力的范圍， 即實(shí)現(xiàn)從全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變。中國(guó)傳統(tǒng)的全能型政府， 又被稱為是“無(wú)限”政府， 政府被賦予過多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能， 政府權(quán)力沒有邊界。其結(jié)果是不僅出現(xiàn)了社會(huì)資源配置效率低下、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡， 而且出現(xiàn)了許多的權(quán)力尋租和官員腐敗現(xiàn)象。

4.2 完善政府自利性約束機(jī)制

政府經(jīng)濟(jì)職能的合理設(shè)置在國(guó)家發(fā)展過程中具有非常重要的作用。世界銀行的發(fā)展報(bào)告指出:“在追求集體目標(biāo)上， 政府對(duì)改革的影響、推動(dòng)和調(diào)節(jié)方面的潛力是無(wú)可比擬的， 當(dāng)這種能力良好發(fā)揮時(shí)， 該國(guó)經(jīng)濟(jì)便蒸蒸日上。若情況相反， 則發(fā)展便會(huì)止步不前。”經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中， 政府職能的不規(guī)范為政府的自利行為提供了大量的生存空間。重構(gòu)政府經(jīng)濟(jì)職能， 就是要理清政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)的關(guān)系。政府在微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特別是企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的行為要嚴(yán)格限制， 以減少權(quán)力尋租， 約束政府自利性的生存空間。

4.3 政府社會(huì)職能的轉(zhuǎn)變與政府自利性的約束機(jī)制

政府的社會(huì)職能在政府職能體系中處于基礎(chǔ)性地位。政府的社會(huì)職能包括社會(huì)治安、人口、環(huán)境、保險(xiǎn)福利、公共服務(wù)等等。長(zhǎng)期以來(lái)， 中國(guó)的社會(huì)管理模式是政社不分， 政府用強(qiáng)制性的行政手段對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面管理。轉(zhuǎn)變政府的社會(huì)職能， 約束政府自利行為， 主旨就是在社會(huì)事務(wù)的管理范圍、管理方式上進(jìn)行改革， 實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”模式向新型的“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”模式轉(zhuǎn)變。

總之，現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求是決定政府職能的前提和依據(jù)。在轉(zhuǎn)型時(shí)期，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，政府的主要職能也要隨之有所改變。只有這樣社會(huì)才能持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，也才能長(zhǎng)治久安。

參考文獻(xiàn)

［1］大野健一.通向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的路徑選擇和政府的作用——90年代日本的主流發(fā)展觀 ［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，1988.

［2］托尼#8226;賽奇.中國(guó)改革中變化的政府角色［J］.轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)，2002.