論行政指導(dǎo)的司法救濟

摘 要：行政指導(dǎo)在我國被排除在行政訴訟的受案范圍之外，這與憲政理念和價值是相沖突的，也與“有權(quán)利必有救濟”這一公理相悖。隨著我國民主政治制度的不斷完善，行政法治理念日益深入人心，對行政指導(dǎo)提供司法救濟不僅有必要，而且具有可行性，關(guān)鍵是要確立切實可行的行政指導(dǎo)行為司法審查規(guī)則。

法院對行政指導(dǎo)進行司法審查，除了適用行政訴訟的一般規(guī)則之外，還應(yīng)適用一些特殊的規(guī)則，即審查范圍、原告資格、審查標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)解的適用和判決形式等方面的規(guī)則。

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關(guān)鍵詞：行政行為；行政指導(dǎo)；司法救濟

中圖分類號：D9文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198（2008）10-0323-02

在我國，由于行政指導(dǎo)制度的不完善以及缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)對其進行規(guī)范，行政指導(dǎo)制度面臨著同樣的困境：行政指導(dǎo)因制度上的缺陷導(dǎo)致其侵權(quán)事實大量發(fā)生，給行政相對人的合法權(quán)益造成了巨大的損害，而且，由于救濟機制的缺乏，相對人的救濟權(quán)無法得以實現(xiàn)，這一現(xiàn)狀是與“有損害必有救濟”的責(zé)任行政的要求是相左的。針對這一現(xiàn)狀，筆者試圖從行政指導(dǎo)司法救濟制度的理論基礎(chǔ)出發(fā)，就行政指導(dǎo)的司法救濟這一問題作進一步探討，以期早日將行政指導(dǎo)納入行政訴訟受案范圍。

1 行政指導(dǎo)司法救濟的理論基礎(chǔ)

1.1 關(guān)于行政指導(dǎo)性質(zhì)的探討——行政行為或事實行為

在我國建立行政指導(dǎo)司法救濟制度最大的阻礙來自于對行政指導(dǎo)性質(zhì)的界定，因為我國法律規(guī)定只有行政行為才能接受法院的司法審查。由于中國的指導(dǎo)制度受日本行政指導(dǎo)理論的影響較深，而日本早期的行政法學(xué)理論把行政指導(dǎo)界定為事實行為而非權(quán)力性行為而把行政指導(dǎo)行為排除在行政訴訟的受案范圍之外，因為行政指導(dǎo)以相對人的自愿接受作出或不作出一定的行為為原則而不具有強制力，且該行為不直接對相對人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生影響。同時我國傳統(tǒng)的行政法學(xué)理論關(guān)于“行政行為”的要素為：（1）主體要素，行政行為應(yīng)為行政主體所為的行為；（2）職權(quán)要素，行政行為應(yīng)當(dāng)是行政主體運用行政職權(quán)所為的行為；（3）法律要素，行政行為必須是具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行為；（4）外部要素，行政行為應(yīng)當(dāng)是行政機關(guān)對外實施的，不包括其對內(nèi)部事務(wù)的組織和管理。而行政指導(dǎo)只符合其中的3個要素，即主體要素、職權(quán)要素以及外部要素但不具備法律要素而把其歸為事實行為。但筆者認為，這種界定是有瑕疵的。行政指導(dǎo)作出后，若相對人不接受行政指導(dǎo)，該行政指導(dǎo)對作出該行為的行政主體沒有約束力；但若相對人接受了該行政指導(dǎo)，該行政指導(dǎo)則就對行政主體產(chǎn)生了約束力，即基于信賴?yán)嬖瓌t，行政主體不得隨意撤消或變更該行政指導(dǎo)，而該相對人也對行政指導(dǎo)享有了相應(yīng)的合法的信賴?yán)?。因此，在后一種情形下，作出該行政指導(dǎo)的行政主體與接受該行政指導(dǎo)的相對人之間就產(chǎn)生了一種法律關(guān)系，即該行政指導(dǎo)行為在一定的條件下是能夠產(chǎn)生法律效果的。因此，筆者認為，行政指導(dǎo)應(yīng)被納入到“行政行為”的范疇中。

1.2 憲政的要求――保障公民權(quán)利和自由，限制政府權(quán)力

權(quán)力的運行必須是以保障公民的合法權(quán)益和自由為最終目標(biāo)和最高價值的。同時，限制政府權(quán)力(主要是指行政權(quán))即建立有限政府需以實現(xiàn)權(quán)力的分立與制衡為基本條件。權(quán)力分立與制衡理論所解決的是權(quán)力的分工和相互制約，權(quán)力的相互制約是其核心。二戰(zhàn)后，行政權(quán)的運行出現(xiàn)了膨脹的現(xiàn)象。傳統(tǒng)意義上的行政主要體現(xiàn)在維護社會秩序和治安的“警察權(quán)”，隨著行政國的產(chǎn)生和發(fā)展，出現(xiàn)了以給付、提供服務(wù)為內(nèi)容的積極行政，行政權(quán)作用方式的改變和作用范圍的擴大，必然引起對其監(jiān)督和制約力度的加強，除在立法上對其運行進行嚴(yán)格的程序約束外，更重要的是加強對它的法律監(jiān)督，即發(fā)揮司法權(quán)對行政權(quán)的牽制和制約。在法治社會里，司法救濟是公民權(quán)利和自由的最后一道防線。這也表明，權(quán)力對權(quán)力的監(jiān)督和制約是最為有力的。若行政權(quán)的行使不符合法律的規(guī)定，侵害了公民的合法權(quán)利和自由，就應(yīng)對其進行司法審查，為受其侵犯的權(quán)利提供法律上的救濟。因此，行政指導(dǎo)權(quán)的運行也應(yīng)受到司法權(quán)的制約和監(jiān)督，當(dāng)行政指導(dǎo)權(quán)的運行侵害了相對人的合法權(quán)益，相對人對其行使提出異議時，應(yīng)允許相對人向法院請求救濟，使得行政指導(dǎo)權(quán)接受司法審查。

2 對行政指導(dǎo)提供司法救濟的必要性與可行性

（1）信賴保護原則的要求。

信賴保護原則是指公民法人或其他組織對行政機關(guān)及其管理活動已經(jīng)產(chǎn)生信賴?yán)?，并且這種信賴?yán)嬉蚱渚哂姓?dāng)性而應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo時，行政機關(guān)不得隨意變動這種行為，如果變動就必須補償相對方的信賴損失。信賴?yán)嬖瓌t是行政法的基本原則之一，它折射出行政的基本價值取向，同時也從消極層面上體現(xiàn)著行政法對相對人合法的期待利益的保護，行政活動在現(xiàn)代國家如此興盛，社會生活的各個層面無不體現(xiàn)著行政的作用，行政機關(guān)在人們的生活中扮演著積極的角色，不僅因為行政機關(guān)的背后強大的暴力組織的支撐，而且在于它能夠運用普通公民無法獲得的資源和信息來處理各種事務(wù)，同時行政機關(guān)的這一優(yōu)勢構(gòu)建起它對于普通公民和整個社會的公信力。行政機關(guān)對相對人實施的行政指導(dǎo)行為也體現(xiàn)了行政機關(guān)公信力對相對人可期待利益的影響，正因為相對人信賴行政機關(guān)實施的行政活動的專業(yè)性、權(quán)威性才接受其行政指導(dǎo)，如果行政機關(guān)不負責(zé)任的指導(dǎo)和亂指導(dǎo)侵害了相對人的信賴?yán)娑唤o以相應(yīng)的救濟和補償，將會降低行政機關(guān)對于相對人的公信力，使行政機關(guān)的權(quán)威性大打折扣，從長遠看，公信力的降低將會進一步阻礙相對人和行政機關(guān)之間的交流與合作，不利于行政機關(guān)行政活動的實施和開展。

（2）遏制行政指導(dǎo)侵權(quán)行為的需要。

行政指導(dǎo)侵權(quán)的事實在我國法治建設(shè)的背景下仍大量存在，如在我國市場改革的進程中，由于法律法規(guī)不健全，加之行政機關(guān)具有廣泛的行政自由裁量權(quán)，故而行政機關(guān)侵犯相對人權(quán)益的事實大量存在，而行政指導(dǎo)又具有隱蔽性，沒有書面證據(jù)，有些行政機關(guān)濫用行政指導(dǎo)或為了謀取私人利益而進行行政指導(dǎo)，在現(xiàn)實中行政指導(dǎo)存在著嚴(yán)重的變形走樣現(xiàn)象，這主要是因為我國司法權(quán)未能對行政權(quán)的運行形成有力的制約。行政指導(dǎo)制度不規(guī)范，除了體制上的原因，更大程度上在于國家權(quán)力運行的失衡。行政指導(dǎo)行為已在我國社會經(jīng)濟生活中大量存在，而我國的法律卻未賦予司法機關(guān)一定的權(quán)力對其進行合法性審查，使行政指導(dǎo)行為納入法治運行的軌道之中，以防止其“出軌”從而侵害相對人的合法權(quán)益，實現(xiàn)法治社會的實質(zhì)正義。將行政指導(dǎo)行為納入到司法審查的范圍之中，對相對人受到損害的合法權(quán)益提供司法救濟可以解決這一“難堪”局面，為行政權(quán)的“膨脹”打一針“鎮(zhèn)靜劑”，敦促行政機關(guān)在運用和行使行政職權(quán)作出行政指導(dǎo)行為時，充分認識到因違法行政而需承擔(dān)的法律后果即可能導(dǎo)致該行為受到司法的審查從而終止該行為的效力?；谶@一考慮，行政機關(guān)必將慎重行使行政權(quán)，從而減少行政指導(dǎo)侵權(quán)行為的發(fā)生率。

參考文獻

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［3］薛剛凌，應(yīng)松年．行政組織法［Ｍ］．北京：法律出版社，2002.

［4］彭思彬．行政指導(dǎo)可訴性比較淺析［Ｊ］．行政與法．2002，（12）.