突發(fā)公共事件預(yù)防、應(yīng)急機(jī)制建立的成本收益分析

摘 要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，人口和社會(huì)財(cái)富日益集中，突發(fā)公共事件頻繁發(fā)生并其帶來了巨大災(zāi)難，要求我們重視預(yù)防、應(yīng)急機(jī)制的建立，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與公共安全的協(xié)調(diào)發(fā)展。分析我國(guó)建立突發(fā)公共事件預(yù)防、應(yīng)急機(jī)制的成本收益，對(duì)于我國(guó)突發(fā)公共事件預(yù)防、應(yīng)急機(jī)制的建立有重要的作用。

關(guān)鍵詞：公共突發(fā)事件;預(yù)防;應(yīng)急機(jī)制;成本;收益

中圖分類號(hào)：F12文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198（2008）11-0082-02

2003年“非典”事件令我國(guó)全國(guó)上下乃至整個(gè)人類社會(huì)如臨大敵，2008年5月12日汶川地震讓全世界為之震驚。突發(fā)公共事件給人類社會(huì)造成巨大的災(zāi)難和經(jīng)濟(jì)損失，有的甚至是毀滅性的災(zāi)難，已經(jīng)受到普遍關(guān)注，各國(guó)紛紛建立預(yù)防和應(yīng)急機(jī)制，防止和減輕災(zāi)難損失。2003年的“非典”事件讓我國(guó)在極短的期間建立起我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急機(jī)制。2007年8月我國(guó)制定頒布《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，建立了我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制。我國(guó)建立的突發(fā)公共事件的預(yù)防、應(yīng)急機(jī)制，如何以最低的成本投入獲取最大的收益，實(shí)現(xiàn)預(yù)防、應(yīng)急機(jī)制效率的最大化，是一個(gè)有待研究的課題。

1 突發(fā)公共事件預(yù)防、應(yīng)急機(jī)制建立的成本分析

突發(fā)公共事件預(yù)防、應(yīng)急機(jī)制是由“法律制度系統(tǒng)”和“實(shí)體系統(tǒng)”組成的綜合體。只有將兩個(gè)系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合起來，才能更有效地發(fā)揮預(yù)防、應(yīng)急機(jī)制的效能，保障社會(huì)公共安全。由此，突發(fā)公共事件預(yù)防、應(yīng)急機(jī)制的成本既包括“實(shí)體系統(tǒng)”建立的成本，也包括“法律制度系統(tǒng)”建立的成本。

1.1 建立、健全突發(fā)公共事件預(yù)防、應(yīng)急機(jī)制的“法律制度系統(tǒng)”成本分析

“法律制度系統(tǒng)”是突發(fā)公共事件預(yù)防、應(yīng)急措施采用的法律和制度上的保障，它包括法律法規(guī)體系、預(yù)案體系和安全規(guī)劃體系。“法律制度體系”建立的成本由以下幾個(gè)方面構(gòu)成：

一是立法成本：法律法規(guī)體系是預(yù)防、應(yīng)急措施采用的法律上的保障。國(guó)家通過制定法律法規(guī)建立統(tǒng)一的組織指揮機(jī)構(gòu)，明確各部門、各機(jī)構(gòu)在突發(fā)公共事件預(yù)防、應(yīng)急措施中的責(zé)任，理順綜合管理體制；通過立法確定社會(huì)各界、公民在突發(fā)事件中的地位、責(zé)任、義務(wù)與權(quán)利，以確保社會(huì)體系在緊急狀態(tài)下的穩(wěn)定有序。SARS使我國(guó)快速制定了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防和控制起到了規(guī)范和保障作用。2007年8月30日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。不僅如此，各部門、各地方還針對(duì)特定情況，制定了實(shí)施細(xì)則，形成我國(guó)公共突發(fā)事件預(yù)防、應(yīng)急機(jī)制的法律法規(guī)體系，為我國(guó)各級(jí)、各類公共突發(fā)事件的預(yù)防和應(yīng)急提供了基本法律依據(jù)。

二是應(yīng)急預(yù)案建立的成本：應(yīng)急預(yù)案是指用于指導(dǎo)應(yīng)急救援行動(dòng)的具體方案，包括突發(fā)事件的搶險(xiǎn)、救災(zāi)、醫(yī)療急救、社會(huì)援助、信息傳遞等方案，是應(yīng)急措施的重要組成部分。針對(duì)不同的情況，制定有效的應(yīng)急預(yù)案，不僅可以快速整合社會(huì)人、財(cái)、物等各方面的關(guān)鍵安全資源，而且可以指導(dǎo)應(yīng)急人員的日常培訓(xùn)和演習(xí)，保證各種應(yīng)急資源處于良好的備戰(zhàn)狀態(tài)，還可以指導(dǎo)應(yīng)急行動(dòng)按計(jì)劃有序進(jìn)行，防止因行動(dòng)組織不力或現(xiàn)場(chǎng)工作的混亂而延誤事故的應(yīng)急，降低人員傷亡和財(cái)產(chǎn)的損失。完備的應(yīng)急預(yù)案，不僅包括針對(duì)不同的情況制定各種類型突發(fā)事件的有效應(yīng)急預(yù)案，建立預(yù)案庫(kù)，還包括應(yīng)急預(yù)案的定期演練與修訂。

三是公共安全規(guī)劃制定成本：隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，我國(guó)城市化進(jìn)程加快，人口和社會(huì)財(cái)富日益集中，由此產(chǎn)生的公共安全問題日益突出。突發(fā)公共事件的頻繁發(fā)生以及帶來的災(zāi)難，要求人們加強(qiáng)對(duì)公共安全的管理，將公共安全規(guī)劃納入國(guó)家和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃范圍，制定國(guó)家和各地方公共安全規(guī)劃，克服人類經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)的盲目性和主觀隨意性，減少自然災(zāi)害事件的發(fā)生，使人的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)符合自然規(guī)律，促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與公共安全的協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.2 建立、健全突發(fā)公共事件預(yù)防、應(yīng)急機(jī)制“實(shí)體系統(tǒng)”的成本分析

“實(shí)體系統(tǒng)”是突發(fā)公共事件預(yù)防、應(yīng)急機(jī)制的組織機(jī)構(gòu)、物質(zhì)和人員的保障系統(tǒng)，包括組織指揮機(jī)構(gòu)系統(tǒng)、應(yīng)急保障系統(tǒng)、防災(zāi)設(shè)施系統(tǒng)、監(jiān)測(cè)報(bào)警系統(tǒng)、物資儲(chǔ)備供應(yīng)系統(tǒng)和信息系統(tǒng)。

一是組織指揮機(jī)構(gòu)系統(tǒng)：組織指揮機(jī)構(gòu)系統(tǒng)是由若干個(gè)中心組成的工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)突發(fā)公共事件的預(yù)測(cè)和評(píng)估，應(yīng)急計(jì)劃的制定，領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急救援行動(dòng)的開展，以及事故應(yīng)急培訓(xùn)、演習(xí)等事務(wù)。包括安全管理組織網(wǎng)絡(luò)、應(yīng)急指揮場(chǎng)所和基本配置，災(zāi)情信息采取和分析、應(yīng)急救援行動(dòng)、應(yīng)急指揮決策咨詢等機(jī)構(gòu)和人員。二是應(yīng)急保障系統(tǒng)：突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，工作復(fù)雜，不僅需要各類搶險(xiǎn)、急救隊(duì)伍立刻進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)，包括信息、通信、指揮技術(shù)工程、交通、醫(yī)療、部隊(duì)等搶險(xiǎn)救災(zāi)人員，而且要保證各類救援物資及時(shí)供給，包括車輛、食品、藥品等方面的投入。三是防災(zāi)設(shè)施系統(tǒng)。四是監(jiān)測(cè)、預(yù)警系統(tǒng)：公共安全的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)包括通信網(wǎng)絡(luò)、人員、機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)等，有專家、職能部門對(duì)危險(xiǎn)區(qū)域堅(jiān)持常年監(jiān)測(cè)。預(yù)警系統(tǒng)是在監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，對(duì)大量信息進(jìn)行分析，對(duì)險(xiǎn)情進(jìn)行預(yù)測(cè)，一旦出現(xiàn)危害，通過警報(bào)系統(tǒng)預(yù)警，并盡可能將問題處理在萌芽狀態(tài)。五是信息系統(tǒng)：建立科學(xué)的通訊系統(tǒng)，保證在任何情況下準(zhǔn)確、及時(shí)傳遞信息，對(duì)預(yù)防、應(yīng)急措施的采取、對(duì)社會(huì)公共安全和公共秩序的維護(hù)意義重大。一方面收集信息，為及時(shí)、科學(xué)的決策提供依據(jù)，同時(shí)，通暢的信息系統(tǒng)也是組織指揮系統(tǒng)決策得以及時(shí)執(zhí)行的保證。另一方面，及時(shí)公開信息，使公眾了解事實(shí)真相，知曉應(yīng)對(duì)措施，配合、協(xié)助政府的工作。

2 突發(fā)公共事件預(yù)防、應(yīng)急機(jī)制建立的收益分析

突發(fā)公共事件預(yù)防、應(yīng)急機(jī)制作為公共安全產(chǎn)品，其成本收益不同于私人產(chǎn)品。一是其成本支出的主要目標(biāo)不是利潤(rùn)，二是在很多情況下，不能利用市場(chǎng)價(jià)格來結(jié)算。 突發(fā)公共事件預(yù)防、應(yīng)急機(jī)制的收益不能直接體現(xiàn)為利潤(rùn)，而是體現(xiàn)為直接或間接的經(jīng)濟(jì)收益和社會(huì)收益。

2.1 經(jīng)濟(jì)收益的分析

突發(fā)公共事件預(yù)防、應(yīng)急機(jī)制的經(jīng)濟(jì)收益主要體現(xiàn)為預(yù)防、應(yīng)急機(jī)制建立，對(duì)突發(fā)公共事件造成的直接和間接經(jīng)濟(jì)損失的避免或減少，對(duì)社會(huì)正常經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)。如果沒有高效可行的預(yù)防、應(yīng)急機(jī)制，公共突發(fā)事件一旦發(fā)生，造成的直接和間接的經(jīng)濟(jì)損失將非常巨大。資料顯示：我國(guó)每年因公共安全問題造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)6500億元，其中安全生產(chǎn)事故引發(fā)的損失共計(jì)2500億元，社會(huì)治安事件引發(fā)的損失共計(jì)1500億元，自然災(zāi)害造成的損失共計(jì)2000億元，生物侵害導(dǎo)致的損失共計(jì)500億元，約占GDP總量的6%，這些問題每年奪去20萬人的寶貴生命。而且實(shí)際造成的負(fù)面效應(yīng)靠這幾個(gè)量化指標(biāo)是無法表達(dá)的。又如，2003年的“非典”對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響十分明顯，對(duì)此北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究中心的海聞教授有個(gè)粗略的估算：受非典影響，2004年旅游業(yè)的直接損失就高達(dá)1400億元，加上間接損失，對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響總額為2100億元，但如果把外國(guó)投資和對(duì)外貿(mào)易方面的影響考慮進(jìn)去，其損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過2100億元。突發(fā)公共事件預(yù)防、應(yīng)急機(jī)制的建立與運(yùn)行，可以在突發(fā)公共事件發(fā)生之時(shí)，迅速采取應(yīng)急措施，防止事件損害的擴(kuò)大與延伸，將損失降到最小程度。而有些突發(fā)公共事件，特別是人為的突發(fā)公共事件，如果預(yù)防措施得當(dāng)，甚至可以避免事件和損失的發(fā)生。

2.2 社會(huì)收益的分析

突發(fā)公共事件預(yù)防、應(yīng)急機(jī)制作為公共產(chǎn)品，其社會(huì)收益體現(xiàn)為維護(hù)人民的生命健康權(quán)利、維護(hù)社會(huì)核心價(jià)值觀和道德觀、消除不安定因素產(chǎn)生的社會(huì)心理影響、維護(hù)國(guó)際聲譽(yù)，樹立我國(guó)良好的國(guó)際形象等方面。

消除或降低突發(fā)公共事件對(duì)人民生命健康的威脅，維護(hù)人民的生命健康權(quán)利，這是預(yù)防、應(yīng)急機(jī)制所產(chǎn)生的最大的收益。突發(fā)公共事件一旦發(fā)生，首先直接面臨威脅的是廣大人民的生命健康權(quán)利。例如在1976年唐山大地震中，短短的30多秒中，24.2萬人死亡，16萬人受重傷。我國(guó)地震災(zāi)害較為嚴(yán)重，20世紀(jì)發(fā)生的破壞性地震奪去了60萬人的生命，近10年在臺(tái)風(fēng)、暴雨、洪水等災(zāi)害中喪身的人數(shù)每年都有上萬人。在謀求經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的全部過程中，人的生命始終是最寶貴的。維護(hù)人民的生命健康權(quán)利是我國(guó)預(yù)防、應(yīng)急機(jī)制建立的首要目的。突發(fā)公共事件一旦發(fā)生，預(yù)防、應(yīng)急機(jī)制的啟動(dòng)與運(yùn)行，可迅速整合社會(huì)資源，及時(shí)、有序的轉(zhuǎn)移受災(zāi)地區(qū)的人，或采取其他必要措施，保障人民生命安全。

維護(hù)社會(huì)核心價(jià)值觀和道德觀。重大突發(fā)公共事件的發(fā)生，不僅會(huì)對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大的破壞，極大地?fù)p害人民的身體健康，還會(huì)破壞社會(huì)核心的價(jià)值觀和道德觀，而且，從某種程度而言，一些重大的突發(fā)公共事件的發(fā)生，正是由于社會(huì)核心的價(jià)值觀和道德觀的破壞所引起。在國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人的生存發(fā)展存在尖銳矛盾時(shí)，當(dāng)社會(huì)的發(fā)展與自然生態(tài)環(huán)境的維護(hù)存在沖突之時(shí)，當(dāng)突發(fā)公共事件對(duì)人民的生命健康造成嚴(yán)重威脅之時(shí)，是永無止境地追求經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)的利益，保護(hù)社會(huì)的物質(zhì)財(cái)富，還是不惜一切代價(jià)保障人民的生命安全，維護(hù)自然生態(tài)環(huán)境，體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的核心價(jià)值觀和道德觀。我國(guó)突發(fā)公共事件預(yù)防、應(yīng)急機(jī)制的建立，正是為了維護(hù)我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家的“以人為本”、“人類社會(huì)的發(fā)展與自然生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展”的核心價(jià)值觀和道德觀。

消除其他不安定因素對(duì)社會(huì)的影響。突發(fā)事件發(fā)生，如果缺乏應(yīng)急機(jī)制，沒有通暢的信息渠道，沒有對(duì)公共秩序維護(hù)的措施，就會(huì)導(dǎo)致謠言四起，產(chǎn)生社會(huì)心理的恐慌，社會(huì)秩序混亂，甚至一些不法之徒還會(huì)乘機(jī)實(shí)施違法犯罪活動(dòng)。如SARS蔓延的前期，由于相關(guān)信息和預(yù)防知識(shí)傳遞的缺乏，致使流言四起，造成公眾心理極度緊張，以致產(chǎn)生局部的心理恐慌，少數(shù)投機(jī)分子利用群眾的恐慌心理牟取私利，擾亂社會(huì)秩序、制造極端事件。

樹立我國(guó)良好的國(guó)際形象，維護(hù)國(guó)際聲譽(yù)。突發(fā)公共事件的發(fā)生，是對(duì)一個(gè)國(guó)家政府在事件中的應(yīng)變能力的考驗(yàn)，也是對(duì)政府的施政理念和管理體制的挑戰(zhàn)。建立突發(fā)公共事件預(yù)防、應(yīng)急機(jī)制，提高政府在突發(fā)公共事件中危機(jī)的應(yīng)對(duì)和化解能力，以一個(gè)誠(chéng)實(shí)、高效和負(fù)責(zé)任的政府形象，引導(dǎo)公眾應(yīng)對(duì)危機(jī)，不僅可以促進(jìn)社會(huì)實(shí)現(xiàn)更加的團(tuán)結(jié)與和諧，還可樹立我國(guó)良好的國(guó)際形象，維護(hù)國(guó)際聲譽(yù)。2008年5月12日汶川地震發(fā)生后，我國(guó)政府以人為本，采取快速、高效的救災(zāi)措施，贏得了世界的贊譽(yù)。反之，面對(duì)重大的突發(fā)公共事件，政府的應(yīng)對(duì)措施不力或失當(dāng)，都會(huì)造成我國(guó)政府國(guó)際形象的破壞。

建立突發(fā)公共事件預(yù)防、應(yīng)急機(jī)制需要投入很大的成本，同時(shí)也能產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)收益和社會(huì)收益。我國(guó)在建立突發(fā)公共事件預(yù)防、應(yīng)急機(jī)制過程中，應(yīng)優(yōu)化立法和制度建設(shè)資源，降低立法和制度建設(shè)成本；資源整合，優(yōu)化機(jī)制，降低“實(shí)體系統(tǒng)”建設(shè)的成本；以預(yù)防為主、預(yù)防和應(yīng)急機(jī)制相結(jié)合，最大限度減輕災(zāi)害損失；以人為本，實(shí)現(xiàn)收益的最大化；加強(qiáng)科技研究，為突發(fā)公共事件預(yù)防、應(yīng)急提供有力的支撐；加強(qiáng)國(guó)際合作和信息溝通，借鑒各國(guó)有益經(jīng)驗(yàn)，降低成本，增加收益，提高突發(fā)公共事件預(yù)防、應(yīng)急機(jī)制效率。