廣州廉租房政策分析及改進建議

摘 要：論述制定廣州廉租房政策的必要性，對現行廣州廉租房政策分別從申請者體系、分配體系、配套政策體系和管理體系五個方面進行內容分析，在利用公共政策評價指標從公平、效率和穩定方面對政策進行效果評價的基礎上，提出了加大保障范圍、提高運行效率、加強監管和多元化融資等政策相應改進措施和建議。

關鍵詞：廣州；廉租房；政策

中圖分類號：文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）11-0084-02

1 廣州廉租房政策效果評價

1.1 社會公平效果評價 

根據廣州的具體情況，廉租房保障范圍由雙特困戶擴大至低收入困難群眾，在其發展歷程中采取逐步擴大保障范圍的政策發展措施，逐步擴大施政對象政策收益機會范圍，逐步在過程中實現縱向公平。而在橫向公平實現方面，廣州市 2005年登記在冊的5643戶人均居住面積不足10平方米的雙特困戶，僅余的3000戶也在2007年11月28號下午進行的搖珠分房中全部獲得廉租房，其過程較好的實現了機會均等及橫向公平。但在實際過程中也忽視了非廣州戶口的其他低收入弱勢群體的政策公平實現。許多非廣州戶口低收入住房困難戶因為廉租房政策申請條件戶籍規則的限制造成政策收益機會的不均等。

1.2 效率評價

運用垂直效率、水平效率和運作效率三項評價指標可分別對廣州廉租房政策的執行力、作用力及成本收益比較進行評價。垂直效率的計算公式為：垂直效率（Ev） =為施政對象社會階層帶來的利益/為社會各階層帶來的利益總和，它反映了政策能否容易作用到政策對象。水平效率的計算公式為：水平效率（Eh1）=施政對象社會階層中的受益人數/施政對象階層的總人口，它體現了在政策覆蓋的所有作用對象內部的作用均勻度和作用力度。運作效率的計算公式為：運作效率（E0）=施政對象獲得的利益/政府投入，它體現了政府干預下的操作相對于市場化運作的效率高低。

本文通過計算政策受益人群在無政策情況下所要付出的買房成本和有政策情況下所要付出的租房成本之間的總成本差額來計算政策為為施政對象社會階層帶來的利益。考慮到廉租房政策的施政對象社會階層，買房成本以2007廣州十區平均最低房價為計算標準。由此可得，施政對象買房成本=2007廣州十區平均最低房價×基本需求住房面積+住房貸款利息+居住住宅貶值-養護成本-升值收益=［（6155+5933+5408+5619+3434+3354+4586+4497+4394+3759+3975+3628）/12×60］+［ 4253 ×12×5-223710］-15×12×5=223710+31470-900=254280（元）。而租房成本=資金成本+貶值成本 +養護成本+生活成本=1×60×12×5+0.7×8601×5+15×12×5+500×12×5=3600+30105+900+3000=37605（元）。則可得：

廣州廉租房政策為施政對象社會階層帶來的利益=（買房成本-租房成本）×受益戶數=（254280-37605）×5643=1222697025（元）。根據廣州市政府頒布的數據，現階段入住廉租房的廣州市民共有5643戶，而平均家庭人口以4人/戶的標準計算的話，可得施政對象社會階層中的受益人數=4×5643=22572（人）。施政對象階層的總人口：4×17726=70904（人） 。政府在1998年至2007年，廣州共投入城鎮廉租住房保障資金19.3432億元。 

（1）政策執行力評價。

根據廣州廉租房政策的具體規定，所有符合條件的購房家庭享受政策利益，不符合條件的購房家庭無法享受。所以可得廣州廉租房政策垂直效率（Ev ）=為施政對象社會階層帶來的利益/為社會各階層帶來的利益總和=1。2007年11月28日下午，廣州舉行了近年來第一次大規模搖珠分配廉租住房活動，3000多戶雙特困家庭將通過搖珠分配到新社區廉租住房，12月起便可陸續安排入住。至此，廣州2005年在冊的5643戶雙特困戶住房問題將全部得到解決。由此可見，修訂了廉租房保障范圍和保障標準后，廣州是目前全國廉租房保障范圍最大、保障標準最高的城市之一。

（2）政策作用力評價。

廣州廉租房政策水平效率（Eh1）=施政對象社會階層中的受益人數/施政對象階層的總人口=22572/70904 =0.318=31.8%。計算結果反映出廣州廉租房政策在作用力方面主要存在以下兩個問題:

第一，覆蓋面小， 保障范圍狹窄。上式最終計算結果為31.8%，反映出政策覆蓋面還很有局限，政策受益人數只占政策目標階層總人數三分之一，保障范圍比較狹窄。根據目前的規定和各地的做法，廣州廉租住房的分配對象主要是具有城市戶口的雙困難戶家庭，即滿足低保條件同時人均居住面積低于某一標準的家庭。這種比較狹窄的范圍規定，從廣州居民當前的居住情況看，這一保障范圍無疑是十分狹窄的。

第二，忽視外來弱勢群體施政對象。受益人數比例之所以小，與廣州廉租房政策申請條件限制有很大關系。隨著社會的轉型，廣州打工者、民工是一個不可忽略新的住房弱勢群體。這個群體的形成不但有歷史的因素，而且在中國這個二元結構的社會，隨著城市化進程的加快，這個群體還將不斷地擴大。如果不對他們的住房問題給以充分的重視，將給城市的發展帶來不小的沖擊，而問題不及早地得到解決，拖的越久，所付出的代價也將越大。

1.3 政策成本/收益比較評價

廣州廉租房政策運作效率：E0=施政對象獲得的利益/政府投入=1222697025/1934320000=0.632=63.2%計算結果反映出廣州廉租房政策在成本收益方面主要存在以下兩個問題:

第一，資金投入不足， 難以發揮政策優勢。上式直接反映了廣州政府在廉租房政策實行過程中的資源利用率，但也從一個側面反映了政府資金投入不足。在努力提高投入效率的同時，應該加大政策投入，以獲得更大的政策收益。就廣州政府方面而言，雖然《廉租住房保障資金管理辦法》已于2008年1月1日開始實施，并明確規定廉租住房保障資金的來源包括8個方面。但是，資金如何有效到位以及是否能真正到位，是廣州政府需要解決的一大難題。在這種情況下，廣州政府要做到“發現一戶、解決一戶，當年新增、當年解決”，有限的資金是難以發揮有效作用的。

第二，施政對象額外成本較高。上式中的分子施政對象所獲得的利益與其政策成本成反比。目前廣州不少廉租房遠離市區，各項生活配套不全，要額外增加物業費和交通費等等，導致施政對象額外成本增加，進而致使政策收益減小。截至2008年4月1日，3148戶搖珠分得廉租房的雙特困戶中，還有900多戶沒有搬入新社區。三個新社區中，只有同德圍新社區幾乎全部入住，金沙洲新社區有800多戶沒有入住，大塘新社區還有100戶左右沒有入住。而一部分雙特困戶因為負擔不起物管費、租金，以及因交通費、伙食費等生活成本增加，無奈放棄入住新社區。

1.4 政策穩定性評價

對廣州廉租房政策的穩定性評價主要是對其調控房價的效果進行評價。在運用房地產市場均衡的四象限模型分析的時候，我們發現，存在廉租房下的房地產市場下，均衡。如果政府建成一批廉租房，并提供必要的租金補貼投入房地產市場，使需求曲線向左下方移動，導致使用市場租金下降，同樣資產市場價格也下降。根據房地產價格公式P=R/I，R下降，最終導致房地產價格下降。如圖1所示。

2 廣州廉租房政策改進建議

2.1 逐步擴大廉租房政策覆蓋范圍，切實實現社會公平

按照國際通行標準，占城鎮人 13.20％ 的低收入群體應納入到廉租房制度的保障范圍中。目前廣州市廉租房適用對象僅限于擁有城市戶口而且住房困難的低收入人群，這一范圍相對于當前廣州市社會人口比例狀況無疑是非常狹窄的。而廣州擁有農村戶口和非廣州市戶籍的打工流動群體已經成為了廣州市人口重要的組成部分，他們當中相當一部分住房困難的問題日益突出。以戶籍制度為基礎的廉租房政策，無疑將這部分人群排除在保障范圍之外。政府應當逐步擴大廉租房政策體系的覆蓋范圍，實現政策的去地方化，切實實現政策的社會公平性。

2.2 使廉租房政策成為宏觀調控的有力手段，加大財政投入，提高社會效率，促進經濟發展

政府在現階段應當逐步提高廉租房建設投入在財政支出所占比例，合理規劃，不斷加大廉租房投入以滿足日益增長的住房需求。同時在政策實施過程中逐步提高社會效率，將廉租房政策作為調節房地產市場的有力杠桿，通過廉租房的建設全面促使就業機會增加、抑制房價上漲、促進經濟良性發展。

2.3 廉租房政策資金來源渠道面向市場，實現多元化的商業融資方式

廣州市廉租房建設在加大政府投入的同時，應當促進制度創新，在堅持以政府財政為主體的基礎上，拓寬資金籌措方式，實現資金來源多元化，確保政策資金來源：（1）借鑒國際經驗，通過優惠政策措施吸引民間資金，使廉租房建設引入民營企業參與；（2）采用BOT模式，使廉租房建設運作市場化，促進建設質量和效率的提高；（3）通過在金融市場和證卷市場引入公債和住房卷等融資方式解決資金來源問題；（4）征收社會保障稅。

2.4 不斷改善廉租房規劃建設工作，建設節能省地型廉租房，確保房源充足

廉租房的選址布局應當科學合理，實現廉租房和商品房、市區與郊區的合理配置，要充分考慮居民的生活交通條件等，避免“貧民窟”等現象的出現。政府可將已達不到社會住房標準的老城區住房改造成廉租房，這樣不僅降低建設成本，也促使居民的生活更為便利。廉租房單套面積控制在50平方米以下，降低居民租借成本。鼓勵實施節能省地型廉租房建設項目，優化資源配置。

2.5 加強廉租房政策監管體系的建設，建立信用機制，促進法律法規的完善

在政策體系內建立健全的監管機制，實現管理和監督的分離。建立專門的監督機構，對政府廉租房的行政操作進行全面的監督，促使政務公開透明化。建立全面的廉租房個人信用檔案，保障政策實施過程的公平公正。另外，逐步完善廉租房政策的法律建設工作。

參考文獻

［1］陳振明.公共政策學》［M］.北京:中國人民大學出版社，2004.

［2］魏瑋.上海廉租房保障體系的完善與創新［J］.上海房產，2007（10）.