比較法視野下我國行政補償立法問題研究

摘 要：行政補償制度作為現代行政法的一項重要制度在我國卻一直沒有得到足夠的重視和研究，由于缺乏統一的行政補償立法，導致行政補償制度在現實運行中產生了許多問題，其作用得不到有效發揮，試圖在比較法視野下，通過比較的方法來探討我國的行政補償立法的幾個問題并提出一些相關的認識，以期對我國行政補償立法能夠有所推動，在這里，同時希望國家能夠早日制定一部統一的行政補償法來推動我國行政補償制度的發展。

關鍵詞：行政補償;憲法依據;原則;程序

中圖分類號：09文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）11-0322-02

行政補償又稱行政損失補償，是指行政主體合法行政行為造成行政相對人損失而對相對人實施救濟的制度，行政賠償是指國家行政機關及其工作人員違法行使職權，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益并造成損害，由國家承擔賠償責任的法律救濟制度。

行政補償與行政賠償都是行政主體對相對人所受損失、損害所給予的救濟，但是二者的性質明顯不同：(1)前提不同。行政補償是相對人因合法的行政行為或者為社會公益而受到損失的補償，其前提具有合法性、正當性；而行政賠償是因行政違法或不當，使相對人受到損害所給予的賠償，其前提具有違法性。(2)目的不同。行政補償主要是為了保障相對人的合法財產權而對相對人損失的合理補償；而行政賠償則主要是為了對行政違法侵權行為進行懲戒和補救。(3)性質不同。行政補償是交換性的、替代性的，通過合法的行政行為來實現，屬于行政義務的范疇；而行政賠償則是懲罰性的，是基于違法行政行為這一前提，屬于違法責任的范疇。我國于1994年制定了《國家賠償法》，正式確立了行政賠償制度，但對于行政補償，除個別單行法對某些行政管理領域(如土地征用) 的補償做了一些零散的規定外，整體的、規范化的行政補償制度尚未建立，這樣的現實產生的直接后果是大量的行政補償問題在我國目前尚無法可依，致使公民、法人和其他組織因公共利益受到的損失得不到適當補償，行政補償制度的救濟作用如何能夠得到發揮呢？

談到我國的行政補償立法，涉及到的問題很多，比如說立法的依據、原則、標準、范圍和程序等，下面就筆者自己感興趣的幾個問題展開論述。

1 行政補償的憲法依據

探討行政補償的立法問題，首先必須談行政補償的憲法依據在哪里，在過去很長一段時間內，我國憲法對行政補償都沒有明確的規定，這種現象一直持續到2004年憲法修改才得到改變，2004年修憲將憲法第10條第3款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”將憲法第13條修改為：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”這是我國憲法中第一次出現“補償”的字眼，具有重大的意義。縱觀世界各國憲法，幾個主要法治國家的成文憲法都對補償問題有著醒目的規定。

法國1789年《人權宣言》第17條規定：“財產權是神圣不可侵犯的權利，除非法律認定的公共需要顯系必要時，且在公平而預先補償的條件下，任何人的財產不得被剝奪。” 

德國《基本法》第14條第3項規定：“征收惟有因'公共福祉'所需方得為之。征收之補償，以'公平'地衡量公共及參與人利益后，決定之。關于征收額度之爭論，由普通法院審理之。” 德國《基本法》的這項規定允許直接依法律為公益征收，但同時規定關于征收的法律本身必須包含補償的規定。

美國《聯邦憲法》第5修正案規定：“任何人不得非經由法律正當程序即被剝奪生命、自由和財產；私有財產不得未獲公正補償即遭占取。”

1946年《日本國憲法》第29條規定：“不得侵犯財產權。財產權的內容由法律規定之，以期適合于公共福利。私有財產在正當的補償下得收為公用。”我國憲法對行政補償有了明確的規定，這樣我們制定行政補償立法便有了明確的憲法依據，從憲法層面上對行政補償立法給予了極大的支持。

2 行政補償的原則

在我國法律法規中關于補償存在不同的表述，概括來看大致有以下四種模式：(1)“給予一定的補償”。(2)“給予相應補償”。(3)“給予適當補償”。(4)“給予合理補償”。 在2004年我國通過的憲法修正案中規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”，但令人遺憾的是，其中并沒有指明補償要遵循的原則，這還需要以后在具體的立法中進一步完善。世界各國關于征收征用的補償有不同的補償原則，具體來說有“正當”、“公平”、“公正”、“合理”等。

德國在基本法中規定“征收之補償，以'公平'地衡量公共及參與人利益后，決定之”，從而確立了公平補償原則，具體而言，是以完全的價值補償為原則，而在具有特殊理由的例外情況下方可以減少補償，也就是說要具體情形具體對待。

法國實行全部、直接、物質補償原則，按法國《公用征收法典》中規定“補償金額必須包括由于公用征收產生的全部直接的、物質的和確定的損失在內”。

1946年《日本國憲法》規定：“不得侵犯財產權。財產權的內容由法律規定之，以期適合于公共福利。私有財產在正當的補償下得收為公用。”日本依此確立了“正當補償”原則。

美國按征用時市場上的公平價值補償，這種市場價值，不僅包括征用時的使用價值，而且包括被征用財產的最佳使用價值，即財產因其開發潛力所具有的“開發價值”，體現為一種對于“預期利益”之保護。

總結各國做法，行政補償主要有三種類型：一是完全補償；二是適當補償；三是公平補償。完全補償說認為，對損失應當按其全額予以補償；適當補償認為不一定要全額補償，只要參照補償時的社會觀念，按照客觀、公正、妥當的補償計算標準予以補償；公平補償說將盡可能補償受害人的特別損失為原則，同時采取靈活的補償標準，以實現補償的公平公正，例如征地建學校和建商業住宅應采用不同的標準，后者標準應當更高。

我們認為，固定地采取某一補償標準不適合于復雜的社會現實。采用不同的補償標準，會對政府和財產權人產生不同的激勵效應，一味地采用完全補償或適當補償均不利于資源的有效配置，只有采取利益衡量的方法，在衡量公益與私益后公平地決定如何補償，才是正當的路徑選擇。因此，筆者認為我國應采用公平補償的原則，對財產權人的補償應針對不同情況，靈活適用不同的標準、方式進行補償，做到既能彌補財產權人的損失，又能合理配置資源滿足公益的需要。具體來說，公平補償原則包含著下列內容：(1)事先補償原則，即未經事先合理補償，政府不得征收、征用公民的財產。當然，事先補償并不排除在緊急情況下適用事后及時補償原則。(2)補償直接損失原則。即補償僅針對與征收、征用行為有直接因果關系的損失。(3)補償物質損失原則。即補償僅針對財產上利益損失，不補償精神上或情感上的損失。(4)補償實際損失原則。即只對已發生或將來一定發生的損失進行補償，而不包括將來可能發生的不確定的損失。(5)動態調整原則。補償標準確定后，不能一成不變，否則，就會產生有失公正的結果。因此，對補償的標準要根據經濟與社會發展變化的情況定期進行評價，并適時地加以調整，使其能與經濟、社會的發展相適應，能在公共利益的增進與個人利益的有效保護之間維系動態的平衡。

3 行政補償程序

程序所特有的在時間和空間上的有序性以及實際上的可操作性，使法治由靜態向動態轉化，從而有了實現的可能。因此，程序正義是保障實體正義、實現法治的不可缺少的重要部分。行政補償程序是指行政補償的實現步驟、方式、順序、手續和時限的總稱。補償程序應當公開、透明，應當保證當事人的參與權得到充分實現。行政補償程序應當由行政機關系統的行政程序和司法系統的程序兩部分組成，而行政系統內的行政程序還應當包括行政機關的主動補償程序和依當事人申請而予以補償的程序。筆者認為，我國的行政補償應遵循以下基本程序：

3.1 行政補償的行政程序

3.1.1 主動補償程序

行政補償如果是由行政補償義務機關主動進行的，應遵守下列程序：（1）發出補償通知；（2）聽取被補償人的意見；（3）向被補償人說明補償理由，答復被補償人提出的意見；（4）與被補償人達成補償協議，或由補償義務機關單方面作出補償決定。

3.1.2 應申請補償程序

應申請補償，是依當事人的申請而進行的行政補償。其基本程序如下：（1）申請；（2）審查；（3）聽取申請人的意見。（4）協商。申請人可與補償義務機關就補償方式、標準等進行協商，盡量達成雙方都能接受的補償協議。（5）裁決。若補償協議無法達成，則由行政機關依法作出裁決。裁決中應寫明補償的原因和理由、補償方式、補償標準以及補償的期限，并告知申請人享有行政復議權和行政訴訟權及其時效。相對人如果對行政機關的補償數額有異議，或者行政機關逾期不作補償決定的，均可以通過行政復議、行政訴訟的途徑尋求解決。

行政補償可適用行政程序和司法程序兩種，但行政程序應為司法程序的必經前置程序。

3.2 行政補償的司法程序

行政補償的司法程序不是行政補償救濟的必經程序。相對人如果接受行政機關就其補償申請作出的決定即不再引起司法程序，只有相對人不服行政機關就其補償申請作出的決定時方才引起司法程序。司法程序即相對人向人民法院提起行政補償訴訟。它應當是一種最后的救濟手段，行政補償訴訟一般適用行政訴訟程序，但有關行政補償的法律、法規可補充規定某些特別程序。

在日本，由于損失賠償以國家公權力為基礎，在性質上屬于公法案件，在明治憲法下，有關的行政損失補償原則上不能向司法法院提起訴訟。而另一方面又規定行政法院也不受理損害補償訴訟，只有沒有特別規定便上告無門，沒有提起訴訟的途徑。 戰后的日本解決了這個問題，具體地說，作為征用補償的救濟手段有三種：一是直接根據憲法的規定，行使憲法上的請求權；二是將該請求權視為公權，根據《行政案件訴訟法》提起公法上的實質當事人訴訟；三是有關法律中明確規定有征用補償救濟途徑的，依據該規定提起形式性當事人訴訟。

在我國制定行政補償立法的過程中，應當將行政補償的司法程序納入行政補償的立法制度中去，因為當公民的合法權益通過其他途徑得不到保護時，司法救濟作為公民權利救濟的最后途徑，應當對公民的權利進行保護，應當將其納入司法保護的范圍之內，這也是“有侵害必有救濟”原則的最好體現了。也應當是現代法治國家的基本要求。