論政府議程設定中的大眾傳媒

摘 要：任何社會在任何時候都面臨著各式各樣的問題，但有限政府解決問題的資源是有限的。在制定公共政策時，政府往往不得不對優先處理哪些問題有所取舍，能否影響政府議程設定過程是非常重要的。因此，我們必須了解:議程設定的有關參與者角色定位。以信息化時代作為大背景，從大眾媒體發揮影響的針對主體和主要方式的角度入手，著重探討了大眾媒體在此過程中的有限作用。

關鍵詞：政府議程；大眾媒體；社會公眾

中圖分類號：G20文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）09-0014-02

人之初，性本惡。霍布斯的《利維坦》假設：人與人之間處于一種戰爭的自然狀態，為此，任何社會的公民大眾任何時候都在忍受著各種各樣的問題。為了解決這些五花八門的普通民眾個人無能為力的狀況，維持社會穩定，保護社會公平，促進社會發展，政府作為社會中最大的公共組織，擔負著巨大的職責。如何發揮政府保護社會免受其他獨立社會的暴力和侵犯；保護社會個體免受他人的壓迫與侵犯；建立并維護某種公共工作或公共制度的基本職能，各項公共政策成為其職能得以展開的主要手段和形式。

作為政府提供的最廣泛、也是最好的純公共物品，公共政策主要是指政府選擇要做的任何事，或者它選擇不去做的任何事，即政府的作為或者不作為。托馬斯#8226;戴伊關于公共政策的這個定義也許不夠精確，但從中我們可以窺探出公共政策很大程度上是出自于政府部門的。眾所周知，現代社會千變萬化，多樣化的問題層出不窮，但政府應付問題的資源是有限的。在公共政策制定時，政府往往會對優先處理哪些問題有所取舍。取舍這個概念意味著有些問題會被拿到臺面上討論，有些問題則被排斥在外。縱觀現實社會，為什么有些問題最終會引起政府官員的關注，被提上了議程；而有些其他的問題很大程度上會被忽視，這里牽涉到政府議程設定的問題。

1 政府議程設定的相關概念分析

1.1 政府議程概念的分析

政府議程是一個主體指向不甚明確且涉及面很廣的概念，具體是對政府官員以及與其密切相關的政府外人員在任何給定時間認真關注的問題進行的編目。可以說，政府議程就是在眾多社會問題中加以篩選，縮小真正能夠成為關注焦點的問題的范圍。

1.2 政府議程設定中的相關影響因素

政府議程的主體直指政府官員和與其密切相關的政府外人員，因而，設定議程的過程即是各方參與主體利益博弈的較量。一般來說，當談到政策制定時，很多人會把注意力集中于決策過程，而忽略了一個至關重要的問題：政府在面對甚多社會問題時的抉擇過程。有兩位美國學者：政治學家巴查赫(Peter Bacharach)和巴熱茲(Morton Baratz)發表了一篇文章，題為“權力的兩方面”。這篇短短六頁的論文很快成為政治學的經典之作，它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實:能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響政府議事日程的設置則是權力更為重要的另一面。大體上，根據議程設定參與主體和政府的關系，我們把這些影響議程設置的參與者分成兩類，政府內部的角色，包括行政部門、全國人大；政府外部的角色，包括各種利益集團、專業學者、大眾媒體以及社會輿論。本文的側重點主要是研究大眾媒體在政府議程設定中所扮演的角色，因而，我們將不會詳細考察其他參與主體在政府議程設定中的角色定位，而是徑直把注意力集中在大眾傳媒的作用與功能上。

2 大眾媒體的相關分析

2.1 大眾媒體的性質界定

大眾傳媒從狹義上講，是指在傳播路線上用機器做中介以傳遞信息的報紙、書籍、雜志、電影、廣播、電視、互聯網等大眾傳播媒介。從廣義上講，是指大眾傳播事業的總稱，主要包括大眾傳播的組織機構、從業人員、傳播功能、效果分析等。本文對大眾媒體的界定屬于前者。信息化社會讓大眾傳媒進入一個蓬勃發展的時代，數量龐大的大眾媒體在公民的生活空間中已經變得觸手可及。在這樣一種社會背景之下，越來越多的學者開始把學術研究的中心轉移到大眾媒體上來，傳播學作為一門單獨的學科興起。縱觀傳播學的發展，學者拉斯韋爾、賴特、施拉姆經過努力，確定了大眾傳播的四大功能：監測、協調、教導、娛樂。其中“監測”意即監測環境，守望社會，是大眾傳媒的首要的基本的功能。約瑟夫#8226;普利策也曾經提到，若一個國家是一條航行在大海上的船，新聞媒體就是船頭的瞭望者，他要在一望無際的海面上觀察一切，審視海上的不測風云和淺灘暗礁，及時發出警告。因此，關于大眾傳媒的性質，我們可以把它界定為反映輿論的社會瞭望者。

2.2 大眾媒體的現狀分析：從政府議程設定的角度

前文已述，信息化的社會背景讓大眾傳媒的作用日漸突出，媒體也常常被描繪成為有力的政府議程建立者。不可否認，大眾傳播媒體的確對社會公共輿論議程具有明顯的影響。正如一些學者（麥克斯韋爾和肖恩）所發現的那樣，公眾對政府問題的大量關注從蹤跡上來看與媒體對那些問題的報道密切相關，典型的例證是著名的議程設置理論：大眾傳播只要對一些問題給予重視，集中報道，并忽視或掩蓋對其他問題的報道，就能影響公眾輿論。而公眾則傾向于關注和思考大眾傳播媒介注意的那些問題，并按照大眾傳播給各個問題確定的重要性的次序，分配自己的注意力。然而，政府議程不能等同于公眾議程，從政府議程設定的參與主體和大眾媒體發揮影響的方式來看，大眾媒體的作用往往沒有想當然預期的那么顯著。

2.2.1 參與主體

上文已述，政府議程很大程度上出自政府部門之手，因此，作為政府內部參與者的行政當局會對政府議程的建立產生無比重要的影響。大眾媒體作為一種傳播信息的工具，它不可能對政府議程的建立產生任何的獨立的影響。大眾媒體試圖通過影響政府官員和普通民眾的注意力，發揮其話題設置的功能。然而，哈耶克卻指出，各個人的教育知識越高，他們的見解和趣味就越不相同，也越難加以潛移默化的改變。行政官員作為社會中的精英分子，是通過一定方式從普通民眾中選拔出來的，每個人都有自己明確的價值觀和興趣偏好。戴伊在《自上而下的政策制定》中談到了大眾媒體引導和教化社會大眾的功能，并且明確指出，社會大眾只指一般的民眾，稍顯膚淺的大眾媒體沒有影響社會精英分子的功能。作為政府官員的“內部人士”相比那些作為“外部人士”的普通民眾，更不需要大眾媒體的新聞報道，因為“內部人士”要么已經在政府中扮演著關鍵性決策者的角色，要么就是很容易接近那些重要的決策者。而“外部人士”則往往不太容易接近那些重要的政府決策者，因而他們需要在某種程度上設法贏得一些重要政府官員的注意。

2.2.2 影響方式

相對于其他的政府議程設定參與者，新聞媒體傾向于只用很短的一段時間突出報道某一件事情，然后便轉向下一件事情。無視被所允許的事情而追逐所被禁止的事情是人的天性，未被開墾的處女地永遠會強烈激發著人類的好奇心。因而，人們對某一個特定的主題只會留意那么長的時間，然后好奇心會讓他們厭煩這個話題。所以，新聞媒體不得不趕時尚。時尚的需求讓大眾媒體缺乏必要的持久力，大眾媒體特別喜歡關注那種最有新聞價值的事件或最惹人注目的事件。大眾媒體的這種傾向性實際上削弱了其對政府政策的影響，因為媒界人士所報道的要么是政府官員在做的事情，要么就是他們已經意識到的某件事情，這樣的事件往往要到政策制定過程的結尾才發生，而不是在政策制定過程開始就發生。

2.3 大眾媒體的有限功能

從上文可知，大眾媒體的影響比大多數人所預期的要微弱得多，那是由于民眾的期望太高所致。雖然如此，理性觀之，大眾媒體在現代社會生活中仍然扮演著不可或缺的有限作用。

首先，新聞媒體可以在政府議程設定相關者內部充當一種溝通者的角色，為議程的合理構建提供一個公共討論平臺。分散在政府內外的各色人群每天都在處理著彼此類似的問題，他們彼此之間似乎很多時候會以各種非常間接的方式相互溝通。盡管他們都很繁忙，而且他們在事態的正常發展過程中可能并不經常見面，但是他們都要讀報紙或者看電視。所以，借助大眾媒體，報紙、電視或者互聯網，很多利益相關者都可以讓其他人關注某一思想。方式之一是將這種思想刊登在一些非常重要的報紙上，即便是對一個資深的同行專家來說，這樣做也不失為引起他關注的一種好辦法。據美國一個國會辦事機構的分析員分析，各位議員，包括參議員和眾議員每天都要接觸大眾媒體。國會面臨大問題是信息供應過多，超載的現象讓他們無法處理這些信息。無能為力的時候大部分人會選擇不處理不作為，國會議員們亦不例外。但是，如果類似《紐約時報》和《華盛頓郵報》對有些問題加以報道和大肆渲染的話，議員們就要看，并且引起他們對有關問題的關注。

其次，大眾媒介對一些在其他地方業已開始的活動進行夸張性報道，使之最終被納入政府議程。我們知道，大眾媒體的首要社會功能是反映社會輿論，充當社會傳聲筒的角色。它通過聚集整合社會民眾個人的意愿訴求，而不是從源頭上引發某些輿論話題來為普通大眾構建公共輿論議程，使備受普通民眾關注的社會問題上升到政府關注的問題的高度。西方公共政策研究者在總結社會問題如何能被列入政府政策議程的方式時提出了四種情況：政治領導者的決定；某種危機或突發事件；抗議活動；特別問題引起大眾傳媒的注意。大眾媒介能夠發揮某種作用，它既可以把少數人遇到的問題引向公共問題，為建立公眾議程直至政府政策議程創造條件，也可以制造強大的輿論壓力，促使政府決策系統接受來自公眾的愿望、要求。大眾傳媒不僅對公共問題起到發現放大的作用，更在于它具有使“沖突社會化”的催化作用。“問題”事件得到有效的新聞曝光，一度是私人的問題就可能進入公共議程。對于媒介的作用，美國政治學家科恩斷然肯定，報紙或許不能直接告訴讀者怎樣去想，卻可以告訴讀者想些什么。“政府與讀者一樣，政府政策系統因為媒介的報道而意識到某些政府議題的存在，大眾媒體賦予事件的意見影響政府對該議題重要性的認識。所以，在聚合公眾意見影響政府決策議程方面，大眾傳媒可以使分散的、潛在的社會意愿和要求轉化為明確、集中的政策要求。媒介在政府對哪些問題應該確定為政策問題方面可以起到一種提示與補充作用。

3 總結

由于政府議程設定主體的獨特性和媒體作用方式的間接性，大眾傳媒作為政策體制外的一種社會力量，它的影響往往沒有普遍預期的那么深刻。因而，大眾媒體在政府的議程設定過程中并未起到至關重要的作用。

參考文獻

［1］哈耶克.通往奴役之路［M］，北京：中國社會科學出版社，1998.

［2］John W. Kingdon． Agenda， Alternatives and Public Policies［M］. (2nd ed.)，New York: Harper Collins press，2003年．71-74.