無縫監管

要做到提前預警，有兩個前提：第一必須有一個強有力的部門，及時給公眾預報；第二要把各個部門的檢驗檢測、評估和標準整合在一起

日前，上海商學院教授顧建國、中國農業科學院農業經濟與發展研究所研究員胡定寰、國家食品藥品監督管理局食品監管專員毛振斌先后接受記者采訪，就農業生產標準化、流通體系和監管體系的建設等問題發表了個人見解。

源頭狀況

記者：食品安全的源頭，即我國農業生產形態方面需要有什么樣的改變？

毛振斌：提高食品安全水平，需要適度的規模化、標準化，只有形成標準技術，才能控制食品質量。

比如農業生產環節，分散的農戶很難利用先進理念和標準技術。有些牛奶企業建立飼養小區，給奶農提供廠房、設備，把奶農集中起來，但是牛還是屬于奶農自己的，產權單位還是小的個體，奶農向牛奶里面添了什么、添多少，這個過程還是很難控制。

食品安全從源頭上講，還是要提高農民的素質，使農民能夠標準化地去生產。比如，歐盟實行牛奶生產的配額管理，對草地的承載率有嚴格的規定，即明確規定多大草地所養奶牛的數量。奶牛拉的糞便，草地能夠把它消化掉，如果養牛太多，拉的糞就容易形成污染，主要是氮，即亞硝酸鹽，污染地下水。

流通體系

記者：目前流通體系的現狀存在哪些制約？

顧建國：我到鄭州的農貿市場參觀過（11月上旬的第十屆全國連鎖會議期間——編者注），產品經紀人仔細檢查裸裝產品后，才放心地進行包裝。改革開放30年了，各個領域都在迅速發展，唯獨農產品流通領域依然沒有大的發展。

國家應當鼓勵連鎖超市的發展，連鎖超市可以引導農戶，進行標準化、組織化的生產，也會相應提高農業單位產品的價格。

胡定寰：1998年以后，日本農產品的80％經批發市場、再由零售商進行銷售，2003年以后，農產品的50％以上由農民的協會組織直接提供給超市。

日本的消費者很注意食品安全，在超市的產品包裝上，還有農社（農民的協會組織）的署名、電話，甚至還有農社負責人的照片，出了問題由他們直接負責。這些經驗都值得借鑒。

監管層面

記者：基層監管目前的現狀如何？整個監管框架中，存不存在重復重合的問題？如何進行整合？

毛振斌：有些基層的食品監管力量非常薄弱。我知道內蒙有一個縣，30多萬人，4000多平方公里，只有四五個監管人員，連一部車都沒有。

除了衛生部門之外，其他部門都是垂直管理。縣、鄉一級政府認為你們有主管部門，你們的工資都不在財政的盤子內，所以我沒有義務再給你錢。

一方面是監管部門經費不足，人員短缺；另一方面，我們資源的浪費問題很嚴重。比如在我們的市、縣這一級政府，質檢、農業、食品藥品監督管理局甚至還有工商部門，只要是跟食品監管有關的，都有自己的檢驗檢測機構，都要配備相關的儀器，存在嚴重的同質化。有些部門的資金，有一大部分是花在了設備和人頭的經費上。

同時這樣也會產生執法趨利現象，一個食品安全事件，或多或少跟各個部門都有聯系，只要有聯系了，每個部門都可以到企業去檢查。因此企業反映負擔過重。

各個部門的檢測機構受部門利益的驅使，不可能把所有檢測的東西免費提供出來，另外，受經費的限制，它的信息量不一定全。信息的分散造成信息的缺乏，信息缺乏就不能進行很好地評估，去發現問題。

比如動物飼養中長期使用的鏈霉素，究竟什么時間用，用了多大的量？在動物體內殘留多少，對人體又有什么危害？由于信息的分散，沒有多年來的跟蹤監測，到現在我們也很難拿出一個具有說服力的說法來。包括這次針對“三聚氰胺”事件規定的臨時管理限量，也是如此。

食品安全應該有強有力的技術支撐。德國有一個專門的消費者食品安全保護局，還有個聯邦食品安全研究所，就是專門收集材料來做評估、做標準的。當然我們的衛生部也有部門在做這些事，但就全國來說，資源還沒有很好地整合在一塊兒。

記者：我國和發達國家相比，在危害性評估方面的差距是什么？

毛振斌：我國沒有采取和國際接軌的危害性評估技術，無法給消費者提前預警。

發達國家的食品監管往往有一個技術支撐部門，這個技術支撐部門定期不定期地收集大量的信息。比如在愛爾蘭，將要上市一批海洋貝類產品，愛爾蘭權威機構很早就把貝類產品以及該貝類的生活區域的海水進行實驗室的化驗分析、含量測定，測定完后，證明它是絕對安全的，就立即在網站上發布信息，信息包括今年貝類產量、各項物質的含量等。如果發現在某個區域貝類存在污染，也要及時將信息提供給民眾，該機構還會公布污染對人體的具體損害程度，由消費者自己去選擇。

這就叫風險評估，它把生產環境和產品都檢測了。風險評估了以后，消費者心里就踏實了。

現在好多風險評估，也可能小范圍里面做了，但是面對公眾的信息發布基本上還是個空白。我們先是檢測出三聚氰胺牛奶，現在是三聚氰胺雞蛋，那么萬一在肉里面又發現三聚氰胺怎么辦？我們工作的前瞻性不夠，不能給消費者預警。

危害性評估技術的應用以及及時的信息發布，有助于政府管理者、消費者、生產經營者在責任和義務方面達成平衡。我們現在則是嚴重的不平衡，消費者一聽說啥，就拒絕一切產品，這個時侯，消費者是很強大的；可是，消費者又是很弱勢的，有些肉眼看不到的細菌還要依據檢驗檢測，所以說現在亟需提前給消費者預警預報。

要做到提前預警，有兩個前提：第一必須有一個強有力的部門，及時給公眾預報；第二要把各個部門的檢驗檢測、評估和標準整合在一起，現在檢驗檢測部門太多，很難互通，各說各的。國務院信息管理條例剛剛出來，在食品安全這方面，怎么使信息發布更加及時透明，還需要進一步研究。

記者：在監管方式和手段上如何縮小和發達國家的差距？

毛振斌：我國應該成立強有力的綜合協調部門，樹立全程監管理念，消弭分段監管盲點。

中國的分段監管確實存在很多盲點：“三聚氰胺”事件中，往奶里面加三聚氰胺的奶站，到底由誰管？另外，豬在運到屠宰廠之前，在運輸途中被灌水了或是豬死了，由誰管？也不明確。

再比如，一家公司既種菜，又把菜收割、清洗后包裝銷售，這到底由誰去進行監管？這按照現在的劃分，這家公司既由農業部門來管，又由質檢部門管。

對于市面上的某種產品，沒有哪個部門敢公開說這種產品絕對安全。為什么不敢說呢？因為分段管理不能全程來追蹤、來管制，不能做到心中有數。

表面上這個產品分成幾段，都有人管，但是該產品從頭至尾的安全狀況評估、信息發布、監督查處，卻沒有機構、沒有人來做。

美國是品種和分段監管相結合的國家，以品種監管為主。種植養殖環節歸農業部管，生產消費環節歸國家食品藥品監督管理局管。除了分段管理，還有非常具體的品種劃分，比如肉、蛋、奶這三種產品，從飼養到進入超市，都是農業部來管理，包括海關查驗進口的肉類，也是農業部負責。它的重要的特點就是環節之間無縫連接，沒有或者很少有空白和盲點。這樣能更清楚地劃分責任，落實責任。

在品種管理方面，上海做了一些探索。從生豬屠宰到肉品上市，全部環節都由食品藥品安全監管局來管理。

除了在品種管理方面加強之外，我國在國家層面上，還沒有一個有關食品安全的前瞻性的、宏觀綜合協調的強有力機構。食品安全關系重大，十分復雜，牽一發而動全身，美國設有總統食品安全委員會，直接對總統負責，日本則成立有直接對首相負責的日本內閣府食品安全委員會。發達國家的經驗值得借鑒。