國有資本運營的法制量化制度研究

摘要：國有資本運營法制量化制度是以現代市場經濟觀念為核心，在國有資本的投入、運營、監督等環節強化定量評估因素與制度約束因素并將其有機結合而建立起來的一整套涉及國有資本運營管理的制度體系，加快其構建與實施將有助于實現國有資產管理的雙重目標。從基本特征、必要性與可行性、量化模式、配套條件等方面構想國有資本運營法制量化制度的建設，并提出了擴大招投標法的適用范圍、選定“市場人”、實現國有資本運營中的“物能力”與“人能力”的最佳結合等資本運營新思路。

關鍵詞：國有資產；資本運營；法制量化

中圖分類號：F270 文獻標識碼：A

基于我國國有資產運營效率低下，資產流失嚴重等問題，提高國有資產的整體質量與使用效率，實現國有資產的保值增值一直以來都是政學兩界頗為關注的焦點問題。近年來，隨著社會主義市場經濟體制改革的推進以及人們對資本市場認識上的深化，國有資本運營的概念逐漸為大家所理解和接受，在這一概念的基礎上并圍繞這一概念所展開的有關國有資本運營主體、運營方式、運營責任等問題也成為經濟界、法律界人士熱議的話題。無疑，資本運營對加快我國企業改革步伐以及提高企業競爭力發揮了重要的作用。但從現有的研究成果來看，似乎仍過多的囿于學科領域的分隔，往往顧此失彼，未能將定量研究、定性研究與制度研究三者有機的結合起來。

一、國有資本運營法制量化制度的基本特征

所謂國有資本運營法制量化制度是指在國有資本進入國內、國際資本市場前，由專門的經濟職能部門從行業資本類型、資本運營環節、經營指標等方面，圍繞資本成本、風險、利潤等問題進行預先評估，確定預設值域；然后由立法機關通過法定程序予以制度化，由專設的招投標部門依法定程序確定國有資本的經營主體；在進入市場后，由相關行政機關予以監督執行的一種國有資本運營制度。提出“法制量化”這一概念主要是為了有效革除現有國有資產管理制度大多流于原則化，政策化的弊端，通過強調量化因素與法制因素加強制度的操作性與穩定性。因此，這一制度至少應該具備以下幾方面的基本特征：

1、全程定量管理。運營前評估資本運營數值，運營中進行數值行政監督，運營后依數值進行獎懲。國有資本在市場運作過程中存在大量的人為風險。為了減少或防止國有資本市場人為風險的發生，對國有資本在進入資本市場前對其各項運營指標預先評估量化，將人為風險限制在最少范圍內，同時，能在人為風險出現后更加準確的界定對當事人的責任。更為重要的是，在國有資本的市場運營過程中經營者和利益具有相對獨立性，必然要求相應的制度給予保障。國有資本運營法制量化制度不僅對所有者的權利范圍、種類、內容等給予預先圈定，而且對經營者的權利范圍、種類、內容等給予客觀的估定。從而對雙方權利以法的形式進行全面的保護。當然，評估資本數值的主體應該由權威資深經濟學家、行業業務權威及市場分析人士參加的專門經濟職能部門組成。

2、國有資本運營數值的法制化。以經濟學家為主組成的經濟職能部門預估國有資本的運營數據的行為，從性質上講，只是一種單純的經濟行為，若想賦予其普遍性效力，就必須將這種經濟行為轉化為法律行為，將個體性的數值抽象出普遍性的法制意義。職能部門的預先評估只不過是產生了數值的個體性虛擬存在。資本市場的規范運行只不過是為數值的普遍性運用創造了條件，真正的將個性化的數值轉變為普遍性抽象意義上存在的主體應是立法機關及司法機關。由立法機關的創設行為和認可行為及司法機關的法適用行為使經濟學家為主的經濟職能部門的經濟行為轉變為法制行為，個性化的經濟意志轉變為普遍化的國家法制意志。

3、法定數值調整的嚴格性。市場是處于變化中的，國有資本運營數值由法律確定后當然不能一成不變，應根據國際、國內兩大市場及貨幣率等因素的變化及時調整已有的國有資本運營數量指標。但這種調整必須遵循嚴格的條件和原則。首先，這種調整絕對不是針對“個性”主體進行，而是針對“類性”主體進行。因為“個性”主體運營指標調整屬于獨立經營權問題，“類性”主體運營指標的調整屬于普遍性的行業政策問題。其次，這種調整需要滿足最低程度的法律程序要求。由于經濟活動的波動性，國有資本運營數值的調整不可避免，而其結果往往會對國有資本的運營績效產生重要的影響，如果沒有一個最低限度的法律程序予以正當化，輕易就使法定數值喪失穩定性與權威性，則最終將導致法制量化制度的失效。

4、國有資本運營主體的選定。實行國有資本的市場化經營，是提高國有資產運營效益的重要措施。因此，國有資本的所有權應當與經營權相對的分離，由政府設置專門的國有資產管理機構，代表國家行使所有權管理和資本經營的監督，而國有資本的經營權則應交給企業。從程序法上來看，應當取消以往由國家授權投資機構和國家授權投資部門或委派等主觀“人信”行為的選定方式。而應當采取具有現代市場理念的、由專門招投標等公開競爭方式一舉市場規則等客觀“資信”行為的選定方式。從實體法來看，應當依據其所擁有的可支配的財產的數量、誠信度、經濟實力等來核實經營主體的個人責任能力。在經營主體類型的選擇上，應當打破所有制的限制，使有經營能力的私營企業、合伙、個人等在其責任能力范圍內都有權利參與國有資本的運營。

5、國有資本運營的監督主體。我國國有資本運營最終效果如何，除依賴于激勵機制的健全外，在很大程度上還取決于監督機制的完善。行政機關是法定的監督主體，行政機關監督經濟，但不參與經濟，實行對“事”不對“人”或對“數”不對“人”的監管模式。國家對國有資本的運營實行全程監督時應當從以下幾方面入手：國資委負責編制國有資產經營預算，并按規定對國有資產營運主體的經營業績進行定期考核。改進國有資產統計報告制度，國有資產營運主體定期向國資委報告國有資產營運狀況。政府對國資委的工作進行監督，各行政管理部門在職權范圍內依法行使對國有資產營運的行政監督職責。建立和完善出資人的監督管理制度，中央直接管理企業的監事會，成員由國家國資委選派，其他國有企業的監事會成員由地方國資委選派。

二、構建國有資本運營法制量化制度的必要性與可行性

(一)構建國有資本運營法制量化制度的必要性

1、構建國有資本運營法制量化制度是進一步降低行政管理成本、提高行政管理效率的必然要求。在市場經濟環境下，政府的行政管理行為也將受到“成本與利潤”、“經營效率”等思維模式的影響。在我國計劃經濟時期及向市場經濟過渡時期，行政機構較為龐大，行政管理成本居高不下，有些崗位是因國有資本的經營，生產、儲存、管理、運輸及檢查等而設，實行國有資本運營量化管理后，相對應的一些傳統行政管理崗位將被精簡，行政管理的成本也會相應的降低。此外，傳統的涉國有資本的行政管理方式多為以“人→人→物”模式，法制量化管理方式多為“人→量→人→物”模式。傳統的管理模式不能有效的消除管人者與理物者的行為惰性與隨意性從而使行政管理效率低下，相反，量化式管理模式在管人者與理物者之間確定系列量限，能有效的激活管人者與理物者的行為積極性，增強其經營管理國有資本的責任心，從根本上提高其行政管理效率。要確保國有資本運營主體有動力、有積極性去運營國有資本，實現其職能，就必須解決好運營主體的經營者薪酬問題。

2、構建國有資本運營法制量化制度是繼續深化國有經濟體制改革、增強國有資本市場競爭力的必然要求。國有資本法制量化制度的出發點是試圖創造一種對事不對人的國有資本管理運營機制，減少決策者與被決策者之間直接接觸的機會，從而減少人為資本運營風險的產生和腐敗的滋生，通過對資本運營系列指標評估量化、市場運作、行政監督及獎懲過程完成國有資本的保值增值的目的。國有資本的量化、運作、監督、獎懲的依據是市場而非權力。因為市場經濟的最大特點也可以說最大優點是通過市場機制來配置資源，所有經濟活動主體都通過市場發生聯系。所有企業都有進行商品生產經營所擁有的全部權利，從而能自覺地面向市場，政府部門不直接干預企業生產和經營的具體事務，一切經濟活動方式和關系都最終以法律形式來規范，整個經濟運行有一個比較健全的法律基礎。國有資本運營的法制量化模式從諸方面滿足了市場經濟的基本要求，從而增加了國有資本的市場適應力和市場競爭力。

3、構建國有資本運營法制量化制度是資本及市場全球化的必然要求。資本及市場的全球化趨勢必然引起市場及資本經營的多率規制的普及，國有資本運營的法制量化制度適應了世界資本及市場全球化引發的資本多率規制潮流。同時，采取國有資本運營機構的形式，靈活運營國有資本，促進國有資本的快速合理流動，促進國有經濟的戰略性重組。這樣更能適應資本市場全球化的進程。

(二)構建國有資本運營法制量化制度的可行性

1、資本運營規律性的存在為構建國有資本運營法制量化制度提供了先決條件。經濟的全球化使資本運營中的可量化因素，如術語、稱謂、功能、規則等均表現出明顯的趨同性，這種趨同性在本質上反映的是資本市場上存在的不以人意志為轉移的客觀規律性，不論是國有資本、集體資本、個人資本還是國外資本在運營過程中都要遵循這種共同的資本運營規律，而人可以認識并利用規律，這就為國有資本運營量化提供了最基本的條件。從制度層面看，這種規律性又體現為歐美發達國家資本運營量化制度的趨同。盡管我國的市場經濟體制還處于初步建立的階段，但市場經濟成熟國家的許多成形的資本運營量化經驗完全可以拿來借鑒，在國有企業較多，分布領域較廣的市場經濟國家，如意大利、奧地利，有一部分國有資產處于競爭性領域，對于這一部分國有資產，政府通常采取“國有控股公司”體制。因此，在與我國現實情況結合后，有一部分必然會成為適合我國法制建設需要的可移植資源。

2、我國現有的法制內容中存在著個別領域涉國有資本的法制量化雛形，比如：《商業銀行法》關于央行對商業銀行的比例量化管理，明確規定資本充足率(不低于8％)、存貸比例(不超過75％)、流動性比例(不低于25％)、單一貸款比例(不超過10％)等。又如《證券法》對上市公司收購量化管理，規定收購公司持股5％報告公告制、5％基數制、持股30％是要約收購的觸發點、持股50％、75％、90％等量化數界制度等。雖然，這些僅僅是國有資本運營的一種個別的、局部的法制量化，但實踐已經表明，這種初級的、萌芽狀態的國有資本運營法制量化制度不僅是完全可行的，而且，與政策性的國有資本運營制度相比具有明顯的優越性。

三、構建國有資本運營法制量化制度的基本模式

資本在市場運營過程中表現出可交易性、溢價性、經營風險性、盈利性、累積性、變動性、原始投資的基礎性、馬太效應性及無形資本可縮性等特點。對于國有資本管理者及經營者來說，如何準確、全面、公正、客觀科學地確定資本形態等諸資本因素是解決資本量化諸問題的核心問題，也是決定國有資本運營法制量化制度最終成功與否的關鍵性問題。這就需要建立一個國有資本經營法制量化的基本模式，以確保量化的科學性與制度的穩定性。

(一)資本因素的分類

根據不同的標準和價值取向可對資本因素進行多重分類：

1、根據資本因素形態分為有形資本和無形資本。

2、根據資本所及經濟部門分為工業資本、農業資本、建筑業資本、交通運輸業資本、商業資本及文教衛生服務業資本等。

3、根據資本所及運行環節分為投入資本、收入資本、分配資本、消費資本、保障資本等。

4、根據國有資產的分布領域分為兩類：一類是政府功能領域，包括國家安全領域、公共品領域、自然壟斷領域和國民經濟支柱、主導產業；再一類是競爭性領域，如一般工商業領域。對不同領域的國有資產，管理目標是不一樣的。

5、根據資本運行區位可以分為：(1)行業區位：農業區位資本、工業區位資本、商業區位資本及交通業區位資本、服務及住宅區位資本、國際貿易與跨國企業區位資本等。(2)微觀自然地理區位：城市經濟區位資本、農村經濟區位資本、城鄉結合區域經濟區位資本。(3)宏觀自然地理區位：東北區位資本、西北區位資本、東南區位資本、華南區位資本、中原區位資本、華北區位資本、西南區位資本等。(4)經濟地區區位：南方沿海發達地區區位資本，“三北”老工業區區位資本，西部落后地區區位資本等。

(二)資本因素的定性

將所有類型國家資本構成因素及價值決因素進行準確定性，則是一個專業性極強、知識與經驗性要求極高的工作，在此筆者僅以無形資本為例予以說明：

1、法學家眼中的“無形資本(權)”。在我國有的法規中，關于無形資本(權)方面的規定僅局限在民法法域的知識產權法范圍內，也只有著作權、專利權、商標權等傳統“三大權”。在現代市場經濟大潮中，無疑顯得“體弱力薄”、“規寡條稀”，不能適應當今乃至今后的市場經濟發展需要。

2、經濟學家眼中的“無形資本(權)”。從經濟學角度觀察，無形財產不僅包括可確指的無形資產(主要是指專著權、商標權等知識產權；專營權、合同權等行為權利；土地使用權、優惠融資條件等)，而且還包括不可確指的無形財產，如典型的商譽權、公共關系等。

3、在市場經濟條件下，國有資本運營法制量化制度催生適應市場運行規律的法學家與經濟學家合意的“無形資本(權)”理論形態與實物形態。這是法制量化管理與市場經濟規律的必然要求。

(三)資本因素的定量

國有資本運營應實現全面法制量化的模式，對不同行業類型的資本、不同形態的資本的價值評估、運營指標評估應遵循不同的方法。比如對國有企業商譽資本的評估，可以參考美國財務會計準則委員會(FASB)提出了的核心商譽概念標準來進行。按照FASB的描述，商譽價值應為六方面要素之和：(1)被收購企業凈資產在收購日的公允市價大于其賬面價值的差額。(2)被收購企業未確認的其他凈資產的公允市價。(3)被收購企業存續業務“持續經營”構件的公允價值。(4)收購企業與被收購企業凈資產和業務結合的預期協同效應的公允市價。(5)收購企業由于計量收購報價的錯誤而多計量的金額。盡管在所有現金交易中的收購價格不會出現計量錯誤，但如果是涉及到股票交換的交易，則很難說不會出現計量錯誤。(6)收購企業多支付或少支付的金額。

四、構建國有資本運營法制量化制度的配套條件

1、國有資本涉入的產業部門分類客觀全面。目前我國產業部門分類基本是針對生產核算進行的，它應用于國內生產總值核算和投入產出核算。依國內生產總值核算把產業部門分為十五大產業部門，如：農林牧漁/工業/建筑業/運輸郵電通信業/批發零售貿易餐館業/金融保險業/房地產業/國家機關、政黨社會團體產業/衛生文教體育、社會福利業/文藝廣播電視業/地質勘探、水利管理業/等等。母行業部門中包含系列的子行業部門，比如：運輸郵電通信業中運、郵、信三個子行業，運輸業中又含鐵路運輸、公路運輸、航空運輸及管道運輸等孫行業。依投入產出核算把所有產業部門劃分為124四類產業部門，在此恕不例舉。傳統的產業部門劃分是否適應未來的市場經體制?是否適應國有資本運營量化制度?是否適合于國有資本運營量化制度預算、評估及核算?這是實行國有資本運營法制量化必須首先要解決的問題。因為不同的行業具有不同的行業特點，而根據其產業運營規律和法制量化制度的要求進行客觀全面的產業部門劃分，則是實行國有資本運營法制量化的先決條件。

2、各產業部門的資本構成要素及資本決定因素界定科學準確。資本構成因素與資本決定因素在各產業部門中存在共性與個性關系，對各產業部門共有的資本構成因素與決定因素運用常規的傳統方法進行界定即可，而對于各產業部門特有的價值決定因素與價值構成因素應加大研究力度，采用切實可行的方法予以界定，力求做到全面、準確、具體科學。這是保證法制量化制度運行質量的重要條件。

3、國有資本評估標準科學、量化工作具體、程序執行公開、操作方法得當。國有資本在進入市場后，必然表現“量”的特征。如成本量、利潤率、風險度等，如何能在資本進入市場前就能依據科學的標準，具體準確的預測未來的資本“量”域并能將其法制化，在市場經營過程中、執法公開、方法得當。完善規范的國有資本收益收繳制度，建立新型的國有資本監督機制。這是實施國有資本運營法制量化的“規范性”的具體體現。

4、經濟學家的廣泛介入與全面參與。國有資本的有效運營，關鍵并不在于投資方案的設計、投資方式的策劃、投資操作的技巧等技術性問題，而在于國有資本運營的基礎性制度的科學構建。這是國有資本運營法制量化的重要“智力”保障。離開了經濟學家的廣泛介入與全面參與，國有資本運營法制量化制度的制定與施行就是一句空話。因為，如何全面確定國有資本在市場運作中的價值決定因素和價值構成因素，已經遠遠超越了法學家的專業領域。在這一點上法律學家，立法者等不能不求助于經濟學家。經濟學家與法學家的全面聯合是實行國有資本運營法制量化制度的重要“人力”保障。

5、擴大《招投標法》的適用范圍，這是推行國有資本法制量化制度的程序保障。我國現行的《招投標》規定，招投標的項目主要包括三類：第一，大型基礎設施、公共事業等關系列社會公共利益、公共安全的項目。第二，全部或部分使用國有資金投資或國家融資的項目。第三，使用境外貸款、援助資金的項目。必須招投標的內容或環節：勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料的采購等，但涉及國家安全、國家秘密、搶險救災或屬于利用扶貧資金實行以工代賑需要使用農民工等特殊情況可以依規定不進行招投標。筆者認為在市場經濟條件下，除涉及國家安全、國家秘密搶險救災等已經法定的特殊情況以外的所有關于國有資本運營貨物、工程、服務及資本運營行為的諸項目、諸環節在進入市場前應當嘗試適用招投標制。根據馬克思主義生產力理論及勞動價值論，生產力的基本要素是勞動對象、勞動資料和勞動者，生產工具是生產力的客觀尺度，勞動者是具有一定生產經驗、勞動技能和知識智力的人，他是生產力中的能動性要素，起主導作用。可以將國有資本運營過程比作成一個抽象的“勞動”過程，其中勞動對象和勞動資料表現為資本經營擴張(客觀)能力，勞動者表現為經營者管理創造(主觀)能力。生產力是主客觀兩種能力的結合。同理國有資本經營過程是資本經營能力與經營者經營能力即物的能力與人的能力的結合的共同創造市場利潤的過程，兩者缺一不可，兩種能力均能達到最佳狀態，利潤最大化才能有保障。國有資本運營法制量化過程可以說是尋求“物能力”最佳化過程；國有資本經營主體與經營行為的招標過程可以說是尋求“人能力”最佳化過程。所以，法制量化與招投標過程之間是互為條件的。

責任編輯：張淑蓮