省管縣改革仍在試水期

2008年7月8日，海南省委會議通過一項決議，177項行政管理權被下放到該省各個市、縣。“省管縣”的改革試驗再次被推向前臺。“省直管縣”是在中國現有政治體制下，試圖降低行政成本的改革。其本意是在弱化市級政府對縣級的管理權力，強化縣級政府的行政權力，提高縣級政府管理轄區內經濟和社會事務的自主性和靈活性。

省管縣的改革探索

顧名思義，“省管縣”體制是將縣里的人事、財政、計劃、項目審批等方面由省里直接管理，最終實現省市縣的行政管理關系由“省—地級市—縣”三級體制到“省—市、縣”二級體制的轉變。

有關專家認為：實行省管縣的管理模式有助于理順政府管理體制，解決“政令不出中南海”的弊病，而對縣域經濟的發展也有推動作用。1992年以來，包括湖北、浙江、廣東、河南、遼寧在內的許多省都在進行省管縣的改革探索。

歷史沿革

中國原本是“中央—省—縣—鄉鎮”四級政府架構。20世紀80年代初，中國市場化改革起步時，中央高層就要求試行“市領導縣”體制。1982年，江蘇省率先試點。1983年，“市管縣”在全國推開。此后，各省所轄地區行署紛紛“撤地建市”，全國基本已形成“市管縣”體制。

中央高層推行“市管縣”體制的初衷，本是為了解決地市分割，發揮中心城市的作用，加快城鄉一體化進程。但由于近十多年來配套的政治體制改革進展緩慢，“市管縣”只在一些地方部分實現了預定目標，在更多地方卻暴露出許多問題：其一，市管縣體制擴大了市的行政“地盤”，加之市的權力大于縣，造成一些市隨意擴張，市與縣重復建設嚴重，產業結構雷同，浪費大量資源；其二，由于城市政府職能轉變不到位和傳統體制的影響，中心城市對縣域經濟帶動并未實現；其三，市縣之間普遍存在利益沖突和矛盾，內耗嚴重，發達地區更甚，個別地方市縣關系相當緊張。

海南方向

與其他省不同，海南的改制有其得天獨厚的條件——省域面積小、縣級區域少。這個省的面積，在全國34個省級行政區域中排行第29位；而在1988年建省之初便實行了市、縣平級的管理體制。全省2個地級市、6個縣級市、4個縣、6個民族自治縣都由省里直接管理，彼此間沒有從屬關系。這不僅實現了財政層面上的省管縣，更是實現了行政層面的省管縣。

浙江模式

1992年、1997年、2002年和2006年，浙江省先后四次“強縣擴權”，主要做法是“行政市管縣，財政省管縣”。尤其是2002年，浙江省把313項原屬地級市的經濟管理權限下放給17個市縣和蕭山、余杭、鄞州三個區，2006年又以義烏市為試點，把472項只有地級市享有的權限下放給義烏市。這些改革促進了浙江省縣域經濟發展，也為中央決策層所重視。

但浙江省的“省直管縣”改革也暴露出深層體制約束。其中最為要害者在于，雖然財政上“省直管縣”，但從行政體制上看，依然是“市管縣”，市級政府依然掌握著縣級政府的“人事權”。

其它嘗試

湖北嘗試“省管縣”改革后，部分地級市開始想方設法將自己所轄的經濟強縣“吃掉”，變為一個區。比如，黃石“吃掉”下陸，咸寧“吃掉”了咸安。《湖北日報》公布的一項湖北省漢川市有關部門的調查顯示：2004年，在漢川市239項“擴權”事項中，落實較好的有87項，僅占36%。

2004年，河南省開始了“強縣擴權”的嘗試。地級市南陽市下的鄧州市被列為該省首批5個經濟單列試點縣(市)之一，從而實現了財政層面的省直管。2006年3月，河南省省長李成玉在該省縣域經濟工作會上提出：進一步擴大鄧州等5個擴權縣(市)的社會管理權限，鄧州可以享受與地級市相同的經濟管理權限和社會管理權限。兩年后，鄧州市生產總值完成166億元，同比增長11% ；地方財政一般預算收入完成3.3億元，同比增長28.6%。然而行政區域的劃分，讓鄧州市仍在南陽市的管轄之下。“一方面要應酬省里，一方面還要應酬南陽市。”鄧州市委宣傳部一位不愿透露姓名的官員說。劉朝瑞也坦言：“如果改革繼續推進，將縣級市與地級市并列，鄧州的發展將更好。”

雙刃劍

“這是把雙刃劍。”中國社會科學院財貿所副研究員張斌認為，地級市集中全市和下轄各縣的整個區域力量來建設中心城市，以鄉補城，以農補工，而非將錢著重于鄉和縣的建設。這會造成縣、鄉兩級財政困難，工作資源不足。

“省直管縣是一種利益的重新調整，權力的重新分配。”張斌說。實行省管縣在擴大縣級經濟實力的同時，也會給中心城市的擴張造成負面影響。于是吞縣變區，控權不放成為了某些地級市應對的辦法。

有待解決的問題

反觀那些管轄區域較大的省份，由一個中心城市管理周邊的縣，很容易動用社會權力對周邊地區的社會矛盾進行治理。而由省管縣，基層發生問題，省里如何及時地進行處理，是待解決的問題。

“在市管縣體制下，有市這一級，縣領導開會往較近的市里跑，路程不會太遠；而在省管縣體制下，縣領導開會跑省會，行政管理費用將大大增加。管理半徑大，管理下屬單位的數量眾多，行政成本反比改革之前增大了。”張斌說。

“省大縣多”，對于擁有上百個縣級單位的大省來說，省直管縣背后所面臨的權力監督與限制問題同樣是改革需要考慮的難題。行政層級減少，下屬單位增加，省級部門的監督難免“顧此失彼”“鞭長莫及”。

主要阻礙

省管縣的改革面臨的主要阻礙，就是地級市是否放權的問題。中國實施市管縣已經有20多年的歷史，由此形成的利益權力集團，是這一改革的阻礙。比如以前縣的財政收入被市里截流，現在直接交到省里，市的財政收入減少。另外，很多配套性的制度也還沒有制定，所以下放到縣的各項權力還難以落實。

（資料來源：《中國新聞周刊》《財經》）