論公共財政體系優化與我國政府危機管理

[摘要]從本質上說政府對危機的管理是提供公共物品，而政府提供公共產品的外在表現就是成本由財政支付。從宏觀角度來看，構建危機管理的公共財政支撐體系是一個復雜的系統工程，需要從以下幾個方面進行完善：一是健全公共財政危機管理觀念；二是完善公共財政危機管理機制；三是加大公共財政對危機管理的投入；四是構建公共財政危機管理的法律體系。

[關鍵詞]公共管理；危機管理；公共財政

[中圖分類號] F810.2［文獻標識碼］ Ａ

[文章編號] 1673-0461(2008)08-0026-03

當今世界公共危機事件頻發，各國政府面臨著嚴峻的挑戰。自從SARS事件之后，危機管理就成為我國學術界及各級政府特別關注的問題，這其中最核心的因素即是公共財政支撐體系的構建。構建危機管理的公共財政支撐體系是一個復雜的系統工程，涉及方方面面，仍舊有待于從理論方面深入研究和從實踐方面全面優化。本文試圖在以往研究的基礎上尋求一些宏觀思路方面的突破。

一、危機管理的界定

（一）危機的界定

1. 危機的概念

危機一詞語源于古希臘語中的Krinein，原本是醫學術語，指人瀕臨死亡、游離于生死之間的狀態[1]。在我國的現代漢語中，危機解釋為兩種意思：一是潛伏的禍根；二是嚴重的困難或生死成敗的緊要關頭。而從危機管理這一專業學科領域來講，危機的概念解釋不限如此，許多西方學者從不同的角度出發做出了不同的概念闡釋。其中荷蘭學者羅森塔爾的表述較為具有代表性，他指出：危機是指“對一個社會系統的基本價值和行為準則構架產生嚴重威脅，并在時間壓力和不確定性極高的情況下必須做出關鍵決策的事件”[2]。國內學者在討論“危機”概念時，往往把危機叫做公共危機，把危機事件稱為突發事件。

2. 危機的特點

危機的特性一是突發性。也即不可預測性，沒有人能確切地知道在何時何地會發生何種危機，也無人能確切地預知危機的前因后果。公共政策研究的最大困境就在于很難對突發事件的發生和發展做出預先的判斷。

二是危害性。危機會威脅到現存的政治、社會、經濟秩序和民眾的生命安全，導致社會混亂、經濟衰退、秩序失衡、政治不穩，更為重要的是使社會公眾的心理產生普遍的恐慌和不安感。

三是社會性。雖然危機直接涉及的范圍不一定是在普遍的公眾領域，但是事件卻會因為信息迅速傳播而成為公眾關注的焦點，使得更多的人在社會范圍內成為危機事件的利益相關人。

（二）危機管理的性質

張成福認為：“所謂的危機管理是一種有組織，有計劃，持續動態的管理過程，政府針對潛在的或者當前的危機，在危機發展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預防，處理和消彌危機”[3]。上述界定在學術界得到比較普遍的認同。

政府作為公共服務的提供者、公共政策的制訂者、公共事務的管理者以及公共權力的行使者，擁有大量的社會資源，其身份和性質決定了政府是社會公共利益的代表，這一角色必然要求其承擔起管理危機的重要責任。同時，公眾以各種形式交納稅費決定了政府與公眾之間是提供服務與享受服務的關系，政府有義務為社會提供一系列公共服務。當危機出現時，對公眾的利益產生侵害，政府就必須要履行服務職責，來緩解、消除危機。另外，由于危機具有突發性、危害性和社會性，個人不具備消除公共危機帶來的外部負效應的主觀偏好和足夠的客觀能力，因此政府應在這方面起到核心和主導作用，而政府的危機決策、危機行動也會對危機利益相關者產生社會性的影響。

綜上所述，從本質上說政府對危機的管理是提供公共物品，而政府提供公共產品的外在表現就是成本由財政支付。

（三）我國政府危機管理的背景

根據世界發展進程的一般規律，我國當前恰好處于社會序列上“非穩定狀態”的頻發階段，即在國家和地區的人均GDP處于500美元至 3，000美元的發展階段，往往對應著人口、資源、環境、效率、公平等社會矛盾的瓶頸約束最嚴重的時期。

從20世紀70年代末起我國開始的歷史性變革到現在己經持續了將近30年。在黨的領導下，我國正在從一個“鄉村—農業”社會向一個“城市—工業化”社會轉變；從一個內向型、自我封閉的經濟體系向一個開放型、國際化的經濟體系轉變；我們在創造了一個歷史上少有的持續經濟繁榮的奇跡的同時，也面臨和經歷著“經濟轉軌、社會轉型”的關鍵時期。

在這樣特殊的歷史環境下，蘊含著諸多不穩定的因素，存在著各種危機發生的可能，表明我國己進入一個危機頻發時期，這對我國政府的危機管理能力提出了和嚴峻的挑戰。

二、我國政府危機管理中存在的財政制約因素分析

鑒于危機管理的公共性，公共財政支撐成為應對危機的重要手段和必要方式。財政因素從根本上制約了我國政府危機管理能力的提高，主要問題體現在以下方面：

（一）觀念上的薄弱

我國危機管理的財政支撐意識薄弱主要體現在兩個方面，一方面由政府危機管理意識薄弱決定，另一方面也與整個社會危機管理意識較差緊密相關。

改革開放以來，我國堅持“一個中心，兩個基本點”的政策，各級政府部門主要將精力集中于經濟建設，從而忽視了對危機意識的培養，防范危機的意識較弱。就整個社會而言，也沒有形成一種危機管理的意識。由于歷史傳統、文化積淀等種種原因，加上長期以來缺乏理性應對危機的意識形態和文化環境，整個社會對危機的看法往往比較僵硬，從而人為地夸大了危機的負面效應，不僅不能從根本上解決問題，有時反而會激化矛盾和沖突。

（二）體制上的欠缺

我國公共財政危機支撐體系體制上的欠缺一方面是由于宏觀上我國危機管理體系的欠完善，另一方面又受限于我國公共財政體制本身的缺陷。

具體來說，我國現有的政府危機管理體系，主要還是依賴于各級政府的現有機構，對于危機的處理經常是遇到危機就臨時成立一個危機管理委員會指揮部或領導小組，具有濃厚的臨時色彩。這種臨時管理體系對于財政的要求，僅僅停留在被動執行決策和滿足要求的層面上，而忽略了公共財政體系本身所具有的應對危機的主動功能，限制了其作用的發揮。

同時，我國公共財政體制政體框架的搭建仍舊不夠成熟。鑒于經濟發展水平的限制和我國經濟社會轉型期的特殊背景，我國的公共財政體系的建設雖然由20世紀中后期激烈而深入的理論探討，轉入到20世紀90年代后期身體力行的實踐操作，但是到目前仍舊存在職能欠科學、管理不規范、結構未完善等一系列的問題。

（三）投入上的不足

公共財政的核心應是滿足整個社會的公共需要，但我國在財政實踐方面所做的遠遠不夠。從目前我國現有的政府財政支付能力來看，雖然有時政府有足夠的財力來應對某些危機，各地也有相應的財政撥款作保證，但從全方位防范、常規性防范、現代化防范的廣度和深度來看，政府的財政是有限度的，這對潛在的、可能發生的危機的預防和解決十分不利。從一定意義上說，資金制約是當前完善我國公共安全危機管理機制的一個最大的瓶頸。例如2002年的SARS危機帶來的考驗，其本質上不僅僅是對面臨危機時我國政府行政管理和協調能力的考驗，更不僅僅是對我國醫學研究能力、醫療救治能力的考驗，更多的是對我國財政支付能力的考驗。在其他社會領域存在同樣的問題，缺乏充足的危機公共財政支撐是政府危機管理能力偏弱的一個經濟原因。

（四）依據上的限制

目前我國已經制定和頒布了一些應對危機狀態的法律和法規，比較突出的是2007年8月30日經由第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議審議通過的《中華人民共和國突發事件應對法》，自2007年11月1日起實施。但是從整體上來看，法律法規體系尚不完整。主要存在以下問題：一是沒有憲法中的缺位，我國憲法沒有關于危機狀態或者緊急狀態的規定，政府緊急管理權也沒有明確的憲法授權；二是現有具體法規各自為政，目前我國所確定的對抗危機的法律比較分散，缺乏對危機共同規律的總結；三是有關的危機處理法規對政府可以采取的緊急措施規定得不夠清楚，特別是一些必要行政程序的缺乏，很容易為政府隨意擴大行政緊急權力留下法律漏洞；四是對公民的權利保障沒有底線，這樣很容易使公民的權利在緊急狀態時期遭受各方面的侵害而無法獲得法律上的有效救濟。

三、優化公共財政支撐體系，加強我國政府危機管理

建立和完善危機管理的公共財政支撐體系是一項復雜的系統工程，不僅涉及到政府決策、財政收支分配和公共部門管理，還涉及到行政立法的內容。

（一）健全公共財政危機管理觀念

危機意識是危機防范和治理的起點，我國各級政府必須樹立正確的危機管理意識，健全公共財政危機管理觀念，這是提高政府危機管理能力的首要問題。黨的十七大報告中也明確指出：“要奮斗就會有困難有風險。我們一定要居安思危、增強憂患意識。”

首先，各級財政機構要從思想上重視危機管理，從關系黨和國家進一步生存發展的高度來認識危機管理的重大意義，時刻保持對危機的敏感度。其次，在財政機構內部創造一種危機管理的文化與環境，定期開展危機管理專家的匯報、分析專題會，提高財政部門工作人員的危機意識水平。同時，加強危機管理的教育與訓練。把危機管理培訓納入財政機構公務員的培養計劃中。另一方面開展不同規模的危機應對情境訓練，不斷增強財政機構工作人員的危機情境的感性認識，提高處理危機的財政技能，鍛煉在危機中保持良好的心態，時刻做好應對危機的心理準備和物質準備。

（二）完善公共財政危機管理機制

一方面通過公共財政體制的完善，加強公共財政危機支撐體系的搭建。首先，在財政系統內部設立危機事件管理的常設機構，為危機管理的公共財政支撐體系提供組織保證；第二，建立危機管理的財政預警機制，根據預警系統框架對突發事件發生前的政府收支進行及時的監測和分析；第三，構建公共財政危機管理績效評估機制，對財政體系整體和各級部門應對危機的效果進行動態評估。

另一方面營造開放的管理環境，促使危機管理的公共財政支撐體系發揮主動功能。加強財政部門與專門危機管理機構的雙向溝通，財政部門要根據實際情況，確保在危機事前、事中、事后財政資源的調度效率，確保發揮公共財政對危機管理的支撐功能。

（三）加大公共財政對危機管理的投入

在一定的經濟水平限制下，加大公共財政對危機管理的投入，主要通過豐富公共財政投入手段來實現。借鑒國內外相關經驗，優先可行的途徑包括以下幾種：第一，擴大預備費來源，實行預備費積累式基金管理[4]。預備費是最常規的應急手段，在預算管理中，將財政盈余、預算超收等按照一定的比例納入預備費管理，增加預備費絕對數量；將突發性公共事務預防和治理資金實行單獨的項目管理，并將當年預備費結余結轉到下一年度累計使用，形成專項基金，保證危機管理所需資金的總量供應和預算管理的規范性。第二，加大應對危機的轉移支付力度。包括中央政府對地方政府的縱向財政資金轉移、地方政府之間的橫向財政資金轉移以及各級政府對特定居民群體進行的財政轉移支付（補貼或補償）等，這些都能很好地彌補和調動各級政府和特定居民群體采取積極的應對措施。第三，發行專項國債。這不僅能夠快速籌集危機管理所需資金，而且有利于減輕危機事件對于經濟的沖擊。第四，構建社會財政應急網絡。資金的網絡系統是一個開放的系統，應鼓勵有條件的企業、社會團體、民間組織齊心協力，共建社會財政危機應急系統。

（四）構建公共財政危機管理的法律體系

首先，把對危機的管理提高到憲法的高度，要在憲法中對危機、危機狀態的確認、危機狀態的應對原則、政府危機管理權等做出明確規定。其次，制定統一的危機狀態管理法，明確下列具體問題：危機狀態的確認和宣布；政府的危機管理權；政府在危機狀態下的回應措施；危機狀態下的法律責任等。最后，制定、完善管理和應對各種各樣的危機或者危機突發事件的專門的法律、法規。需要強調的是，關于公共財政危機支撐體系的搭建，也必須納入法律法規的覆蓋范圍，并針對性地制定一系列相關制度，強化法律和制度對于公共財政危機支撐在實踐中運行的明確指導和剛性約束，提高財政職能履行的效率。

[參考文獻]

[1]Anna Fornstedt. Civil Security and Crisis Management in theBaltic Sea Region: the 1999 Stromsborg Workshop in Stockholm and the 2000 Tallinn Conference[J].A publication of the Crisis

Management Europe Research Program，2001， Volume 5.

[2]Rosenthal Uriel， Chares Michael T. ed.Coping With Crises; the Management of Disasters， Riots and Terrorism[M]. Springfield: Charles C. Thomas， 1989.

[3]張成福. 公共危機管理：全面整合的模式與中國的戰略選擇 [J]. 中國行政管理，2003，（7）：6-11.

[4]溫海瀅. 論我國突發性公共事務的財政投入方面存在的問題與對策[J]. 經濟縱橫，2006，（7）：37-40.

Discussion about Public Finance and Crisis Management in China

Hao Xiaowei1，Chen Na2

（1. School of Public Administration，Southwest Jiaotong University，Chengdu610031， China；2. Academic Affair Office of Shijiazhuang University of Economics，Shijiazhuang050031， China）

Abstract: Essentially， crisis management by government is to provide public goods， paid by state finance. From macro perspective， constructing a public-finance-support system for crisis management is a complicated system. It needs to be improved in the following aspects: firstly， to strengthen the conception of crisis management of public finance; secondly， to better the public finance mechanism for crisis management; thirdly， to increase input of public finance for crisis management; fourthly， to establish a set of laws for crisis management.

Key words: public management；crisis management；public finance

（責任編輯：張積慧）