西部地區新農村建設中一個亟待解決的問題

[摘要]建設社會主義新農村是我國改善和發展農村面貌，發展和諧社會的重大舉措。由于我國東西部發展的不平衡，西部農村經濟發展相對東中部落后，如何建設西部地區新農村是一個值得探討的問題，而要實現西部新農村建設這個目標的重要因素就是解決資金問題。

[關鍵詞]新農村建設；西部地區；資金問題；投融資

[中圖分類號]F32［文獻標識碼］ Ａ

[文章編號] 1673-0461(2008)08-0055-04

建設社會主義新農村是黨的十六屆五中全會提出的一項宏偉目標，它的實質是將農村發展問題納入到“構建和諧社會”的戰略目標中來，是我國戰略調整的關鍵性步驟，標志著我國農村發展戰略在農民減負、免收農業稅等措施相繼出臺后正日漸清晰和逐步成熟。而要實現新農村建設的宏偉目標，其中的一個關鍵因素是新農村建設的資金問題，即新農村建設錢從哪里來的問題。

一、西部地區新農村建設中資金問題的嚴重性

1.“十一五”規劃中西部地區新農村建設的主要目標

按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，西部地區針對國家制定的20字要求提出建設西部地區新農村的主要目標。

(1)提高農業綜合生產能力。提高糧食綜合生產能力，加強基本農田保護，加快中低產農田改造和基本口糧田建設，穩定提高一批重點區域性商品糧基地產量。提高農業裝備水平，有條件的地區加快推進農業機械化。加強農田水利和牧區水利建設，積極發展旱作節水農業。新增節水灌溉面積267萬公頃，農業灌溉用水有效利用系數提高到0.5。

積極調整農業結構。促進農產品向優勢產區集中，重點建設一批特色農產品生產基地。穩定發展生豬和禽蛋生產，大力發展奶業和牛羊肉、優質細毛羊生產以及地方特色畜牧業。加強地方特色產品原產地保護。提高農產品質量安全保障能力，無公害農產品認證率超過30％。加快建設和完善農產品生產、加工、流通等配套服務體系，積極推進農產品批發市場設施建設和升級改造，加大“萬村千鄉市場工程”的實施力度。

提高農業科技創新與轉化能力。推進農業高技術產業化，加快農業科技成果轉化應用，建設一批現代農業科技推廣示范基地。繼續實施星火計劃，加強農業企業技術創新能力建設和新型農村科技服務體系建設。科技對農業經濟增長的貢獻率提高到50％左右。商品良種覆蓋率平均增長15個百分點左右。

(2)改善農村生產生活條件。加快解決重點區域飲水安全問題。加快建設通鄉通村道路。積極發展農村沼氣等清潔生活能源，啟動農村水電增收解困工程。完善農村電網，大力推進無電地區電力建設。改善邊遠地區郵政網絡設施，實施“金農”工程，建設農業綜合信息服務平臺，推動城鄉市場信息服務體系向基層地區延伸。加強村莊規劃，改善環境衛生及村容村貌，加大對古鎮、古村以及有特色的農村建筑風貌的保護力度。

(3)千方百計增加農民收入。完善扶農支農惠農政策，擴大公共財政覆蓋農村的范圍，確保各級財政用于“三農”的投入逐年增長。

拓展農業增收渠道。推進農業產業化經營，培育和壯大一批龍頭企業和特色農產品加工中心，加快培養造就一大批有文化、懂技術、會經營的新型農民，積極發展農民專業合作經濟組織，大力發展農產品生產、加工、銷售一體化經營，發展休閑觀光農業，鼓勵優勢農產品出口。支持發展少數民族特需用品生產及其貿易。

努力增加非農產業收入。加快推進農村二、三產業和特色經濟發展，促進農村富余勞動力就近就地轉移就業。大力支持發展產業集中、人口聚集的縣域經濟。加強城鄉規劃、城鎮管理、就業服務等工作，鼓勵和支持開展農民工技能培訓，有序促進農村人口轉移和勞務輸出，增加農民務工收入。探索建立適合農民工特點的社會養老保險制度，統籌城鄉社會養老保險制度建設。

(4)加大扶貧開發力度。繼續增加扶貧投入，進一步完善扶貧開發機制和政策措施，加快開發式扶貧步伐，提高扶貧效率。積極推進產業化扶貧。繼續實行中央國家機關定點扶貧、東西協作扶貧、科技和智力扶貧、國際交流與合作扶貧等方式。對生存條件惡劣的地區，實行易地扶貧。加強對邊遠高寒山區、人口較少民族地區、三峽庫區等地區特殊困難人口的社會救助。繼續實施“少生快富”工程，在扶貧開發、農業開發的項目和政策上，向實行計劃生育的農戶傾斜。

西部地區新農村建設十大重點工程：

基本口糧田建設工程——重點在退耕還林地區改造和建設基本口糧田1500萬畝。原則上保證西南地區退耕農戶人均基本口糧田不少于0.5畝、西北地區2畝以上，鞏固生態建設成果。

商品糧基地建設工程——重點建設四川成都平原、陜西關中地區、寧夏沿黃地區、內蒙古河套地區、甘肅河西走廊，以及廣西北部和東南部、重慶西部、云南東中部、貴州中部和東北部壩地、西藏一江兩河中游河谷地、新疆北部、新疆生產建設兵團墾區等區域性商品糧基地。

特色優勢農產品生產基地建設——重點建設優質棉、糖料、油菜、煙葉、優質水果、花卉、蠶繭、茶葉、優質馬鈴薯、畜產品、中（民族）草藥材、天然橡膠等生產基地。

節水示范工程——加快推廣渠道防滲、管道輸水灌溉、微灌、滴灌等先進節水技術，鼓勵和支持購買節水灌溉設備、建設地頭水柜等小型集雨蓄水設施。繼續推進新疆生產建設兵團等地區實施節水增效示范工程。

農村飲水安全工程——解決農村居民飲用高氟水、高砷水、苦咸水、污染水和血吸蟲疫病區、微生物超標等水質不達標以及部分嚴重缺水地區的飲水安全和困難問題。

農村公路建設工程——建設通鄉（鎮）瀝青（水泥）路11萬公里，加快建制村公路建設。

農村能源工程——加快發展農村沼氣，加強省柴節煤爐灶（炕）、薪炭林建設，適當發展生物質能，推進小水電代燃料工程建設。利用電網延伸、風力發電、小水電和微水電、太陽能光伏發電等，基本解決無電人口用電問題。建設綠色能源示范縣。

易地扶貧搬遷（生態移民）工程——對基本失去生存條件地區的農牧民，國家優先安排資金，進行易地扶貧搬遷。加強游牧民定居點建設。

農業科技示范工程——加快構建多元化、多層次的農業技術推廣體系，支持重點建設一批農業科技示范基地和科技園區。

農民創業促進和農村勞動力轉移就業工程——加強農民創業技能培訓和農村實用人才培訓，提供法律政策咨詢、就業信息、就業指導、職業介紹、創業咨詢、融資擔保等服務，引導和支持農民創辦企業。

2.新農村建設的資金缺口

為了完成以上目標，需要多少資金？國家和地方政府投入的資金是否能夠滿足當前的資金需要？西部地區完成新農村建設的目標的資金缺口有多大？目前，全國新農村建設中關于資金需要量的算法，還沒有一個統一的標準。有人根據相關資料，對全國的情況進行過初步預測。時間上新農村建設從2006年開始，以2020年全面實現小康的時間為限。每年需要8，578.8億元，占2005年全國財政支出33，930.28億元的25.3%，比2005年窄口徑的支農支出2，450億元增長2.5倍。到2020年需要127，519.5億元。計算結果如表1所示。

而西部地區新農村建設時間上從2006年開始，以2020年全面實現小康的時間為限。每年需要2，271.20億元，占2005年西部地區財政支出7，193.46億元的31.56%。預計到2020年需要 40，245.15億元。可見完成西部農村建設的目標，資金缺口非常大。

二、西部地區新農村建設中的籌資問題研究

西部地區新農村建設融資問題研究，顧名思義，研究的重點是擺在資金問題上，即研究新農村建設“錢從哪來”的問題。根據農村的具體特點和實際情況，探討由于資金投入不足，如何造成在農村基本設施建設、農村文化、教育、公共衛生等設施建設方面與城市的巨大差距。然后研究建設新農村所需要的資金來自哪些方面，資金供給的主體應來自政府，包括中央財政投入和地方財政投入，盡快建立起多元化的資金投入保障機制。由于金融機構也是建設新農村的資金來源之一，但目前金融機構的資金出現由農村流向城市的“逆向流動”現象，對此現象的產生原因以及解決的辦法，我國城市和有關發達地區已具有一定的經濟實力，而西部農村地區如何通過多種方式來吸引這些資金，我們將進行深入研究。

推進新農村建設要解決的一個核心問題，是錢從哪里來。要堅持因地制宜原則，堅持循序漸進原則，堅持量力而行的原則，堅持城鄉統籌、工農兼顧原則，堅持政府援助與社會支持、發揮基層民主、調動農民積極性相結合的原則，建立起以政府為主導的多元化的新農村投入穩定增長機制。

1.中央財政是宏觀投入的主體。在新農村建設中，中央財政支持要發揮主導作用。特別是農村基礎設施建設、農村義務教育、農村醫療衛生、農村社會保障等，中央要對中西部地區加大轉移支付力度。財政支農資金增量要高于上年，國債和預算內資金用于農村建設的比重要高于上年，其中直接用于改善農村生產條件的資金要高于上年，并逐步形成新農村建設穩定的資金來源。

2.省及省以下各級政府財政是中觀投入的主體。我國擁有多層級的政府，每一級政府都擁有一定的統籌調度資金、支持農村發展的權限。在合理劃分政府事權的基礎上，根據財政負擔能力的實際，要求各級財政都應加大對新農村的投入。特別是縣級財政要克服“等、靠、要”的依賴思想，切實擔負起本級財政支持新農村建設的職責。市州財政也要結合本地特點，積極安排資金支持新農村建設。新增稅收應當主要用于三農；新增的教育、衛生、文化等事業經費主要用于三農；國家基本建設資金增量主要用于三農，政府征用土地收益用于農村的比例要有明顯提高；轉移支付的重點也要突出三農。

3.金融組織是新農村建設資金的重要來源。當前農村信貸支持農村的總量不足，農村資金嚴重外流，農村金融機構內部信貸結構失衡；農業信貸所占的比重較低，農民“貸款難”的問題突出。農業保險萎縮，不能適應新農村建設的需要。國家要出臺政策措施，解決郵政儲蓄的資金流出問題，通過購買專項債券等渠道用于農村；采取財政補貼的辦法，鼓勵商業金融機構發放農業貸款；改進服務方式，擴大農民貸款范圍；建立多元化的農村金融服務體系，滿足新農村建設的金融需求；對農村保險進行支持。農業經常遭遇自然災害的風險，目前政府主要采取救災的辦法，這種辦法以后還存在。財政開展保險有三種形式：一種是建立重大自然災害保險基金，財政撥款；二種是商業保險，與農業相關的商業保險在政策上優惠；三種是農民建立互助性保險，財政給予支持。

4.城市政府是城鄉統籌的主體。大力推進以成渝經濟區、關中-天水經濟區、環北部灣（廣西）經濟區為中心的城市群落建設。要采取多種形式支持農村發展。各大中城市要切實履行“市帶縣”、“市幫縣”的責任，推進城市基礎設施和公共服務向農村延伸，動員城市有條件的企事業單位對口幫扶，增強城市對農村的輻射帶動作用。

5.農村社區集體組織是中介投入主體。農村集體經濟組織是落實政府投入和聯系農民投入的中間層次，是農業發展的重要支柱，要強化“以工補農”、“以工建農”機制，其任務是負擔組織本社區、本經濟組織內部的農田基本建設、小型水利工程、農機、植保、科學普及等方面的投入。

6.農民是微觀投入的主體。新農村建設受益者是廣大農民。農民是直接的農業生產經營者，流動資金和勞動力的投入應由農民自己負責。主要是負責農業生產資料，改良土壤、提高地力、增產增收等方面的經營項目的投入和小型固定資產的投資。從實踐來看，廣大農民參與新農村建設的積極性很高。“一事一議”卻限定農民投資投勞的規模(每人每年不超過15元)。從實地調查情況看，取消“兩工”、“一事一議”是在特定條件下出臺的保護農民利益的措施，已經不適應當前形勢。實際上，很多地方已經突破了這一限制。需要根據變化了的實際，適時調整、完善有關農民投資投勞，從事公益事業的相關規定。

7.工商企業、外資和社會其他方面的投入是必要補充。要動員城鄉社會組織和社會資本參與新農村建設。除了政府增加投入外，重要的是動員全社會力量參與新農村建設，主要是投向大型種植、養殖、農產品加工、流通等項目。應制定“以獎代補”政策，對社會組織和資本進入基礎設施和公益性支出進行獎勵；鼓勵社會組織和社會資本進入農村發展產業，鼓勵社會力量進入農村教育、衛生和其他社會事業，鼓勵農民組織起來利用當地資源加快發展等。要制定一套強有力的支持措施，包括稅收優惠政策、吸引外資政策、技術引進政策、吸引人才政策、就業政策等。

8.富人投入是重要渠道。共同富裕，先富幫后富體現了社會主義方向。應當進一步完善對捐助社會公益事業的扶持政策，如減免企業所得稅和個人所得稅，給予捐助人一定的社會榮譽和表彰等，積極引導社會資金參與新農村建設，彌補政府投入的不足。

三、西部地區新農村建設中的資金使用問題研究

1.西部地區新農村建設資金使用過程中存在的問題

西部地區新農村建設當中專項資金使用分散，管理中間環節復雜，各部門條款分割現象嚴重，所以在資金使用方面存在許多弊端，影響國家專項專款資金的利用率，造成資金浪費，使得中央直屬部門不能得到確切的反饋信息，并給新農村建設的順利完成帶來不利影響，其主要表現在以下幾個方面的問題：

第一，專項資金未按時下撥、滯留賬面。各地方財政部門因為資金周轉困難，部分縣欠撥專項資金比較嚴重；很多項目驗收工作滯后，造成大部分專項資金下撥不及時。

第二，部分專項工程未進行招標投標及部分專項工程未經過竣工審核。這一現象主要表現在扶貧資金項目、農村中小學危房改造項目及小型水利工程項目。

第三，資金分散、使用效果不明顯。個別項目資金，本來資金總量就不大，或是由于各地爭項目、爭資金，資金管理部門為平衡關系等原因，就采取“撒胡椒面”的方式，將資金分散下撥，從而影響資金的使用效果。

第四，地方配套資金不到位，直接影響項目的預期效果。目前有很多專項資金項目，在上級下達計劃時，就會要求下級應有相應的配套資金。各地為了爭得項目、爭得上級資金、紛紛承諾保證配套資金到位，而實際操作中，兌現不了承諾，就想方設法空轉配套資金。

第五，擠占專項資金。主要表現有直接擠占專項資金和虛列項目支出擠占專項資金。

2.西部地區新農村建設資金審計過程中亟待解決的問題

第一，新農村建設專項資金來源多，渠道廣，管理分散，各部門條塊分割，審計難度大，一個項目多方投資，資金使用全貌也難以反映。

第二，滯留資金、未到位資金審計后往往“無人問津”，后續處理難度大，缺乏有效地監督。

第三，新農村建設專項資金使用中大額的“白條”和現金付款，因缺乏常規的手續，難以獲取有力的審計證據。

第四，新農村建設專項資金的安排及項目計劃的制定因缺少必要的監督和技術部門的支持，容易產生決策失誤，特別是一些跨年度的項目，工期長，審計難以追蹤。

第五，某些項目工程的建設占據了大量的資金，但因其社會效益往往大于經濟效益，工程的實施點多面廣、審計要求高、難度大，需要具備一定的專業技術常常成為審計工作的“盲區”。

第六，建設項目中的“拼盤資金”和資金核算中的“拼盤資金”互相混淆，很難正確核算成本與損益。

3.西部地區新農村建設資金使用效率的改進

首先，應建立統一領導機制，解決統籌協調難的問題。專項資金專一部門管理，節約管理資源，減少各部門之間溝通的障礙。

其次，統一規劃，突出重點，解決項目交叉重復的問題。西部地區各省市地區應根據當地的實際情況制定出相關的新農村建設的發展規劃，使得各縣區的農村基礎有明顯改善。

再次，規范資金劃撥形式，解決中間環節過多的問題。中間環節過多是影響高效運行，造成一部分資金流失的關鍵問題。應采取相應的委托統一撥付的方法，即某個款項直接撥到項目單位。

第四，加強項目管理，解決支農資金利用效率低的問題。制定統一的資金管理辦法，確保西部農村建設專項資金高效運行。

最后，改革農業投資體制，解決農業投資過分依賴政府專項資金的問題。充分發揮政府引導作用，采用投資補助、資本金注入、財政貼息等各種方式，吸引社會投資，鼓勵和支持非公有制經濟等各種經濟成分投入新農村建設。

[參考文獻]

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On One Issue to Be Urgently Solved in the Western New Rural Construction

Xiong Yijie，Li Le

(Xi’an University of Technology ，Xi’an 710048，China)

Abstract: New rural construction is the significant action of improving our country and improving the countryside appearance and the development harmonious society. Because of the unbalanced development between eastern area and western area in our country， the countryside economy in the western area develops more relatively slowly than eastern and middle area. How to construct a new countryside in the western area is the question which is worth discussing， However the most important factor to achieve this goal is that how to solve the funding problems.

Key words: new rural construction； western area； fund question；investment and financing

（責任編輯：張靜一）