農村公共投入需要制度保障

取消農業稅后，國家向農村提供了大量的財政轉移支付資金。但是國家向農村轉移支付的財政資金，卻只有很少用到了農村最稀缺、農民最需要的地方，農村公共品的供給仍然嚴重不足。為什么?除了國家財政轉移資金不足以外，還有一個更根本的原因，就是國家向農村的財政轉移支付沒有與農民對公共品需求偏好的表達結合起來。

一、撥款難以滿足村莊公共品需求

當前國家向農村的轉移支付大致有兩個渠道。一是條條，即自上而下的部門，二是直接給到農民個人，比如各種補貼。這兩個渠道都不能有效地解決農民所需要的公共品。

先說條條的問題。大量的中央轉移支付是自上而下，通過各級部門下達到基層的，形式是各部門掌握用于特定農村公共品建設，比如道路、水利、電力、衛生、村莊規劃、文化建設等等資金，由有關部門安排資金與項目，建設相關公共品，或者由鄉村組織向有關部門申請專項經費用于特定的公共品建設。這類資金，無論是由部門直接建設項目，還是由鄉村組織申請建設項目，都是專款專用，是A項目的經費不能用于B項目。

若有部門直接投資，提供什么公共品自然是由部門決定。部門依據自己掌握的農村情況來決定如何規劃公共品。部門直接投資，存在的問題是公共品供給方與需求方的錯位，部門就可能從自己的偏好出發，比如優先建設政績工程，面子工程，且很難防止灰色行為。

若由鄉村組織向部門申請項目經費來投資建設公共品，則所由鄉村都有申請項目的積極性。而哪個鄉村最需要項目經費，部門幾乎是無法甄別的。從而，大量經費和時間花在項目申請上不說，獲批項目往往只是活動最積極和最有關系的鄉村，而與這個鄉村需要公共品的強度本身幾乎沒有關系。

二、農民手中錢無法支撐村莊公共投入

因為通過條條轉移經費漏洞太大，“瞄準率”太低，國家向農村轉移支付，傾向于直接將錢給到農民個人，這樣就不會被中間截留。取消農業稅后，國家不僅不再向農民收稅，而且開始給農民各種補貼，比如，良種補貼，糧食補貼。農機補貼，合作醫療補貼，低保，特困補助等等。國家將錢發給農民是不錯的，至少可以做到中間無截留。比如良種補貼、糧食補貼是直接按田畝發到每個農民的存折上的，任何人都拿不走。因為這是接田畝或者人均來發放的，誰有誰沒有，一目了然。但是，若不是按人頭，而是按是否困難來發，就會比較麻煩，因為很難有一個公認的困難標準，及誰來操作這個困難標準。比如，如何確定農村的低保護?誰來確定?是上級來確定?還是農戶自己報?另外，國家將錢發給每個農戶，理論上講，農戶可以將發給自己的錢集中起來修建村莊最需要的公共工程，解決村民最需要的公共品，但是，由農戶的錢到用于公共品建設的錢，有一個質的轉變過程。

取消農業稅前，國家向農村轉移支付比較少，鄉村建設公共品，往往與農業稅一起收取，是具有強制性的攤派性質。鄉村組織根據人頭或者田畝，將攤派任務分到每個農戶，然后將收上來的錢用于修建公路或者水利設施等等。因為向農民收取攤派后，鄉村組織并不一定為農民提供相應的農民最需要的公共品，農民就不愿意繳納攤派。

取消農業稅后如何建設農村公共品，當時想出來的辦法就是“一事一議”，即通過召開村民會議，討論村中最需要解決的公共品問題，然后向每戶每人收取不超過15元的費用，專項建設由村民代表會議討論決定的公共品。

遺憾的是，在中國大多數農村地區，民主的動員能力有漏洞，即使村民代表會議討論通過了，卻仍然可能由村民不出錢，開始是多少有點理由不出錢，后來就不需要任何理由了。最終，使用于公共品建設的錢收不上來，公共品建設就沒有可能了。從目前的情況來看，在村莊公共品建設上，將農戶私人的錢變成村莊公共事業經費，是相當困難的。

三、村集體經濟是村莊建設最佳資金來源

因此，若是村莊集體有一筆錢，村民代表大會不需要討論如何向每家每戶收錢，而是要討論如何將村集體的錢用于村莊最需要建設的公共事業項目，則情況就會有很大的不同。村集體有錢，是專門用于公共事業的，不能分給每個人；村民代表有積極性來討論將這筆錢用在何處，因為這關系到他們的切身利益；村民代表會議是可以作出決策的，村民是非常了解自己的利益所在的，村民代表的多數就可以最恰當地表達出村民對公共品需求的偏好。其結果。如果村集體持續有錢，村莊可以建立有效的決策機制。逐步解決村莊公共品稀缺的問題，解決農民認為最重要公共品的供給問題。

中國農村地域廣大，不同地區情況差異極大。農村公共品供給，必須要與農民對公共品的需求相一致，否則。農村公共品供給中存在的嚴重錯位就會繼續下去，大量的國家財政轉移支付仍然不能變成改善農村生產生活條件的資源，就會繼續浪費。

農民表達他們的公共品需求偏好的適當單位是村莊，村莊是實行村民自治的，有村民代表會議的成熟運作經驗，有過“一事一議”的多年實踐。若依托村莊這個“塊塊”，自上而下的財政轉變支付就可能被用于村民最需要的公共工程和公益事業建設中，最終造福億萬農民。如何建設好村莊，如何搞好村民自治的經濟基礎，如何發展村莊的民主，及國家如何將相當部分財政經費轉移到村集體，讓村民決策用于村莊公共事業。并在此基礎上讓村民更加嫻熟地學會協商使用國家轉移到村莊一級用于公共品供給的資源，應是目前需要迫切重視的事情。

(作者單位：162400黑龍江省泰來縣江橋鎮農村經濟技術綜合服務中心、和平鎮農村經濟技術服務綜合服務中心)