“新土改”有望演繹破冰浪潮

10月20日，新華社全文刊發十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。這一為世界矚目的改革方案，涉及到了三農問題的方方面面，而最為引人關注的莫過于媒體普遍聚焦的農村“新土改”。“搞好農村土地確權、登記、頒證工作；加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營；完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權等條款令人矚目……”，條條目目中無不表明農民的土地物權中的流轉權被部分承認和可以部分獲得流轉權收益的歷史性進步。

《決定》中申明，只要符合法律和規定，農民有使用權的土地將可以通過多種形式進行流轉。早在今年9月30日，國家主席胡錦濤視察安徽鳳陽小崗村時，這一突破歷史的改革決定就已經被定調為農村“新土改”。

從安徽鳳陽小崗村再出發，以30年農村改革的卓越成績為起點，今次“新土改”在諸多方面突破了以往發展藩籬，同時也為新農村建設開啟了很多新的發展向路。

小產權房將走向合法化？

小產權房的問題由來已久，所謂的“小產權房”是指由鄉鎮政府發證書的房屋，第一，這樣的房屋沒有國家頒發的土地使用證和預售許可證；第二，國土房管局也不會給予這樣的房屋備案。換言之，這樣的房子是國家不認可的，購買此類房屋的權益是不受國家法律保護的。

十七屆三中全會提出破解城鄉二元結構形成一體化新格局，對農村土地流轉等問題進行探討，使得“小產權房”的合法性問題再一次被廣泛討論。隨著城市化進程的加快，全國各地的城中村改造也進行得如火如荼。很多專家認為，城中村為數眾多的“小產權房”，身份權屬問題最應該立法明確。

云南財經大學土地與政策研究中心副主任周大研表示，以往，農民的住房是自建的，但宅基地卻屬集體所有，這就存在幾個問題：當集體土地被征用時，只有國有化后才能夠進入市場；同時，農民宅基地由于沒有分戶證，不能單獨作為完整的房地產產權進行交易。而由于農民住宅產權的不完整性，使農民僅有的財富不能作為資本來運作。

在十七屆三中全會之前，我國部分地區就已經開始進行了形形色色的改革試驗，山東棗莊是走在最前列的。據中新社報道，山東省棗莊市山亭區徐莊鎮的280名農民，于9月15日便領到了由山亭區人民政府發放的農村土地使用產權證。據悉，由地方政府向農民發放農村土地使用產權證在全國尚屬首次。

棗莊市山亭區政府此次發放的農村土地使用產權證，是根據《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國物權法》等法律、法規的規定，進行審核、登記、確認的土地使用產權證。本產權在不改變農村土地集體所有制和農戶承包權的基礎上，具有使用權、流轉權、轉讓權和收益權。

持證人在產權期限內按規定用途可依法使用、經營、流轉土地，也可作價、折股作為資本從事股份經營、合作經營或抵押擔保，這對于最大限度發揮農村土地使用價值和效益，保護農民和集體的合法權益，解放和發展農村生產力，促進農村土地流轉，發展農業適度規模經營，建設現代農業具有重要意義。據悉，這一做法將在棗莊全市農村陸續推廣。

棗莊的改革試驗，如果可行并具有積極意義，可能會給全國的其他地方帶來示范效應，并可以被選擇性地借鑒和利用。

十七屆三中全會以后專家表示，由于“新土改”的具體細則尚未出臺，“小產權房”是否還是集體產權，能否面向城鎮居民銷售都沒有明細，很多事情就不好確定。如果“小產權房”能夠確定產權歸屬的話，那伴隨而生的很多問題也就迎刃而解。

小產權房的產生和存在有其歷史根源。從現行的各項土地相關法規來說，還缺乏相應的政策支撐。十七屆三中全會實際上是在解決歷史遺留問題，中央政府更多地考慮和顧及了群眾利益。當前，在相關細則還未出臺和公布的前提下，多數業內人士并不認為新土改在短期內會給我們的房地產行業帶來太大影響。尤其中央的政策在各個地方將會怎樣踐行還是未知數。

著名經濟學家厲以寧說，當前發展農村經濟的瓶頸是農村金融服務嚴重滯后，而制約農村金融發展的是現行農村產權制度，尤其是農村宅基地管理制度，宅基地和住宅不能流轉、不能抵押，不利于農民致富和農村經濟發展，不利于農村剩余勞動力的轉移，嚴重阻礙了城鎮化進程。

對于小產權房的合法化問題的普遍關注，是具有積極意義的。盡管在當前形勢下，相關改革試驗還未觸及到問題根本，土地使用權轉讓也還不能迅速影響商品房買賣格局，但農村土地使用權的多種形式流轉和試用期的大幅度延長已經賦予了小產權房更多的市場活力。

宅基地換房能否推廣？

在宅基地換房的嘗試與突破領域，天津市雖然不是開拓者，確是比較成功的典范。從2005年下半年開始，天津市圍繞破解土地和資金雙重約束的難題，在廣泛征求農民意愿和大量調研基礎上，推出以“宅基地換房”加快小城鎮建設的辦法，并在“十二鎮五村”開展試點，涉及津郊近十八萬農民。到2008年末，天津將有十萬農民告別鄉間老屋，住上有產權的商品房，過上進工廠上班拿工資、有社保醫保的“城里人”生活。

所謂“宅基地換房”辦法，即農民自愿以其宅基地，按照規定的置換標準，換取小城鎮內的一套住宅，遷入小城鎮居住。原村莊建設用地進行復耕，而節約下來的土地整合后再“招”、“拍”、“掛”出售，用土地收益彌補小城鎮建設資金缺口。

天津試行宅基地換房以后，在社會上反響強烈，評論稱這將使4萬人告別農村而成為城鎮人，并擁有城鎮住宅。分析稱，天津市以“宅基地換房”推進小城鎮建設的做法，不是農村人口簡單地向城鎮遷居，而是實現城鄉統籌發展。從某種意義上說，它推進了城鄉協調發展、促進了土地集約高效利用，也是我國農村發展史上的一次深刻變革。

9月下旬，北京市副市長趙鳳桐向市人大常委會作報告時透露，北京目前正在對天津市“宅基地換房”的試點經驗進行研究，總結經驗后，將在本市逐步推廣。針對平谷等代表團提出的探索制定整村拆遷上樓，允許在節約土地上規劃部分城市建設用地的建議，趙鳳桐表示，目前，北京正在根據天津市“宅基地換房”的試點經驗，結合本市城市化進展的實際情況，由市農委、市國土局等部門研究具體的措施。下一步，準備在調研的基礎上開展城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，并逐步推行。

市農委主任王孝東表示，目前試點工作仍在研究當中，但肯定和天津不完全一樣。初步考慮將在城鄉接合部或者新城中，選擇一到兩個地方做試點，試點工作成功后再做推廣。

隨著試點的不斷深入，宅基地換房的舉措也勢必將更加成熟并得以推廣，從而加快我國城鎮化進程。

因為這種這種交換方式還處于試驗階段，在嘗試過程中難免會出現一些小問題。專家分析，在宅基地換房試點進程中有一些問題要被高度重視。在宅基地換房過程中，農民的宅基地價格被規定為小城鎮大小不同的一套住房的價格。農民以宅基地為代價，換取城市人的身份，農民成為城市的勞動力的同時，也相應地失去了宅基地通過經營以及其他途徑獲得收益的權利，而這部分收益由政府來彌補所建房屋的成本，而這部分差額是農民無法計算的。

在“宅基地換房”的政策中，還隱含著一個法律盲區。目前，我國不存在土地市場化定價，小部分自發流轉的農村土地，如果沒有相應的法律保護，不利于減小風險折價。只有具備明確的法律保障，土地流轉的大幅折價現象才會得到抑制。

法律保障是農村新土改必不可少的一環，不僅保護農民的土地流轉權需要保護，收購農村土地者的使用權也應該得到保障。更重要的是，如果出現大量法律糾紛，隨著城市化進程的加快土地升值，農民將可以要求補償地租收益，或者要求收回土地。

新土改從土地確權開始建立權益根基，是保障各利益相關群體進行公平博弈的第一步。政府制訂相關的土地流轉法律，建立土地交易市場，確保實現農民的土地權益等則應該成為后續措施。由此，新土改運動將通過農民獲得土地增值，培育出中國有基礎消費能力的新消費群體，建立中國式的現代農業。

土地經營權流轉有利邁向規模經營？

《決定》中明確指出，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。文件中還提到，有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。

在改革開放的30年中，家庭聯產承包責任制與統分結合的雙層經營體制在我國農業發展的歷程中起到了至關重要的作用。在改革開放30周年之際，國家開始鼓勵和允許農民通過多種形式流轉土地承包經營權，并且延長相應期限，以發展多種形式的規模經營，在有條件的地方還可以發展專業大戶和專業合作社等規模經營主體，這本身就是一個突破和進步。

在美國等西方發達國家，農業的規模經營早已覆蓋廣泛。而在我國，鑒于特殊的國情和農村人口的相對比例，使農業廣泛的規模生產和經營不能推廣開來。而在《決定》，首次提出在有條件的地區鼓勵適度規模經營，這是充分考慮我國現狀的重要提議，也是我國向現代農業發展和跨越的一點有益探索和嘗試。

文件中明確指出，要推進農業經營體制機制創新，加快農業經營方式轉變。家庭經營要向采用先進科技和生產手段的方向轉變，增加技術、資本等生產要素投入，著力提高集約化水平；統一經營要向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變，發展集體經濟、增強集體組織服務功能，培育農民新型合作組織，發展各種農業社會化服務組織，鼓勵龍頭企業與農民建立緊密型利益聯結機制，著力提高組織化程度。按照服務農民、進退自由、權利平等、管理民主的要求，扶持農民專業合作社加快發展，使之成為引領農民參與國內外市場競爭的現代農業經營組織。

可見，允許土地使用權多種形式流轉將更有利于規模經營和加快農業經營方式的科學轉變，這是發展現代農業的一個有效手段和途徑。

“農村新土改”在各方面的前瞻性與具有時代意義的舉措掀起了新一輪農村改革的浪潮，其中涉及的“小產權房合法化”、宅基地換房、以及現代農業的規模經營等都是全新的課題和領域，在政策得以推行的過程中，勢必將從法律保障等方面逐步進行完善。