我國環境治道變革現狀與展望研究

[摘要]我國正處于由計劃經濟向市場經濟轉交的重要時期，“治道變革”正是在這種背景下提出的。具體到環境保護領域，需要打破政府一手包辦環境事務的局面，促使企業、社會力量進入環境保護領域。要實現這個目標必須重新考慮現有的環境政策框架，改革環境政策結構。

[關鍵詞]轉型經濟；環境治道變革；中國

[中圖分類號]X3

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408[2008]11-0024-03

一、研究背景

我國正處在由計劃經濟向市場經濟轉變的重要時期，人們習慣于把那些正在進行經濟體制改革，而改革的目標又是變集權的計劃經濟體制為市場經濟的國家稱為轉型經濟或者為轉型經濟國家。轉型經濟是歷史發展過程中的一種特殊的質變過程，是社會結構調整根本的劇烈變化，這種轉變的實質是由集中到分散、由政府管制到市場調節、實現給個人和企業以更大的經濟和社會自由的歷史過程。轉型經濟是一個體制轉軌過程或者更確切地說是一種制度創新過程，由于整個經濟秩序被重新安排，規則被重新建立，這個時期需要變更、打破和建立一系列制度安排，制度創新具有較強的整體性和配套性要求。本文討論的治道變革就是在這種背景下提出的。

為什么筆者在文中描述政府維持良好的社會秩序以實現預定的社會目標的過程時，用了“治理”這個詞，而不是傳統的政府“行政”或“管理”?所謂治理，是指公共或私人的機構或個人在管理其共同事務時采取的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以協調并采取聯合行動的過程。其特征是：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制而是協調；治理既涉及公共部門，又包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。

環境保護是政府職能中極其重要的一部分，上述的“治道變革”在環境保護領域該得到如何的反映，這是本文著重討論的內容。“環境治道”按照字面意思理解，可以解釋為“解決環境問題的機制”，它應該回答相互聯系的兩個問題：一是環境保護的主體有哪些，他們各自應該發揮什么樣的作用，之間的相互關系應該怎樣?二是環境保護應該采取什么手段，環境保護手段的合理結構是什么?

二、中國環境治道現狀評述

在現代社會中，環境治道的形態與很多因素有關，當其中某些因素特別是某些重要因素發生變化時，環境治道將隨之而改變，由一種形態轉變到另一種形態。目前中國環境治道是一個怎樣的形態呢?筆者將從兩個方面進行評述。

(一)環境管理政策的選擇

環境政策是國家在保護環境方面采取的一切對策和行動，具體形式有法律法規、行政指令、宣傳號召等方面，從內容上講，環境政策不僅包括比較正式的、長期實行的各種環境管理制度，還包括階段性的重要環境保護措施和方案。

從我國環境政策發展的歷史進程看，有一個明顯的特征始終貫穿其中，那就是“環保靠政府”的指導思想，近三次全國環境保護會議確定的一系列環境管理制度可以說是這一思想的具體體現，管制性環境政策構成我國環境政策的主體部分。管制性環境政策的作用對象主要是直接造成環境損害的行為者，包括企業、個人、社會組織等，企業是主要對象。在我國，管制性環境政策大部分通過環境立法的形式獲得了正式的法律制度地位，政府通過其掌握的行政管理權力使環境政策變成現實，也有一部分通過政府行政指令的形式產生強制力，比如說區域限期達標或對企業進行“關停并轉”的命令。這兩種類型的管制性環境政策又被稱為“命令一控制”型環境政策，這兩者都具有較強的權威性，甚至在一些時候政府的命令作用力度更大。這種類型的環境政策體系與計劃經濟的發展階段相適應，政企不分，政府直接參與對企業微觀經濟行為的管理；同時也是和相對落后的社會經濟發展水平相適應，只有在經濟規模不大的時代能收到顯著的效果，而在經濟活動急劇擴大，經濟主體呈現多元化、分散化的今天，就不能完全依靠政府的直接管制。

認識到這一點，以“九五”為標志，我國開始對環境政策進行一系列的調整和改革，如1996年國務院頒布的《關于環境保護若干問題的決定》，其明確了經濟手段在環境政策中的運用，至此排污收費、超標罰款的手段在我國環境保護工作中得到廣泛的運用。但是環境經濟政策目前在我國只是處于起步階段，其運用的經濟手段對于現階段的環境管理工作來說嚴重不足。比如說排污收費制度，由于排污收費遠遠低于治理污染的費用，使其實際成為一種行政收費，其功能主要體現在籌措資金上，因而變成管制性環境政策的附屬政策，沒有發揮市場機制激勵作用。再如我國到目前為止在環境污染治理方面還沒有開設獨立的稅種，只是采取減免稅收的方法鼓勵企業治理污染，如在企業所得稅法中規定，企業利用三廢產品為主要原料進行生產的，可在5年內減免或免征所得稅；在投資方向調節稅中規定，對有利于環境保護的投資項目，如江河治理、污水、垃圾處理場、轉運站等實行零稅率調節，但僅靠減免稅收的方法調節企業的經濟行為，力度不夠，難以約束企業的外部不經濟性行為。

運用自愿型環境政策的主要內容有：通過宣傳教育、樹立行業榜樣等方式來建立一種氛圍讓排污者認識排污是一種羞恥的行為，從而達到減污的效果；通過社會壓力、社會輿論、社會強制性來迫使人們按照減污目標行動，這需要改變政府部門唱主角的格局，提高全社會的環境保護意識，發揮全民監督的作用。自愿型環境政策目前在中國可以說是空白。

(二)環境保護的主體

環境保護的主體是與環境政策的類型緊密聯系在一起的，目前我國環境政策絕大多數是“政府直控型”環境政策，環境政策的制定和執行均與政府密切聯系，這必然決定了在政府與社會對環境保護的貢獻力度上，政府占據絕大多數比例。政府承擔的環境管理事務非常多，無論從宏觀政策制定和微觀環境監督，都基本上由政府直接操作，相比之下，社會力量發揮作用的空間卻相當有限。近年，不光是環境政策的制定與執行由政府一手操作，就連城市環境基礎設施運行，環境服務的供給都是政府的事情。由政府完全對環境污染治理設施進行投資，由財政支付設施的運行費用，使得長期以來在財政緊張的情況下，城市環境基礎設施建設嚴重滯后。城市環境污水處理廠、垃圾處理廠作為事業單位依附在政府身上，有錢就運行，錢不夠就向政府伸手，不給錢就不運行，造成了城市環境基礎設施的嚴重浪費，加劇了城市環境污染。目前推行的環境基礎設施企業化、社會化運營改革使這種情況有所改善，政府承擔的環境保護職責稍微減輕。

整體看來，中國目前的環境治理模式可以用圖1簡單表示

三、環境治道變革的展望

(一)環境治道變革的必要性

通過對現階段中國環境治理模式的梳理，可以發現其自始至終貫穿一個基本思路，那就是只要發生環境問題，即兩個經濟主體之間的環境權益發生沖突，就可以由政府出面解決。因為政府是一個與這場沖突無關的第三方，而且具有超乎社會公眾和一般組織的權威和強制力，又有專門的解決手段，政府承擔解決環境沖突的職責是理所當然的。然而隨著市場經濟體制在中國的不斷完善，人們發現完全由政府承擔環境保護的職責效果并沒有想象的那么好，主要表現在以下幾個方面。

第一，環境權益的政府代理是建立在政府是“完全中立的第三方”的前提假設的基礎上，然而實施情況并非如此。不同的政府甚至同一個政府內部的各個部門都有其不同的利益要求，一個比較明顯的例子是地方保護主義盛行，地方政府對環境污染嚴重的企業懲罰并不十分嚴重，就因為它是地方財政收入的主要來源，如果對其環境管理過嚴可能影響到地方政府的利益。

第二，我國目前的這種環境治理模式是建立在計劃經濟時期經濟容量較小，經濟發展水平相對落后的基礎上。在計劃經濟時代，企業數量有限，而且集中于經濟發達的城市地區，政府的環境行政執法容易進行。但是市場經濟條件下經濟主體大量增加，而且布局分散，如農村地區的鄉鎮企業，以目前政府環保部門的力量不能完全落實國家的各種環境政策。

第三，由于政府代理的強制性特征，環境保護要犧牲經濟效率才能實現。目前實行的污染物排放標準，不論企業削減污染的成本如何，排放的污染物濃度水平必須達到國家規定的排放標準以下，環境政策缺乏靈活性。

(二)環境治道變革的方向

為了加強和彌補目前環境治理模式的不足，必須對其進行改革，找出在微觀領域能夠彌補或替代政府作用的機制。

1.環境政策的重構

第一，環境政策從以行政手段為主向以經濟手段為主轉變。市場機制下，經濟利益是企業的第一驅動力，為追求企業自身經濟利益，不惜犧牲環境效益為代價，大量長期的企業行為導致了人類生存環境的惡化，反過來制約了經濟的發展。為了防止這種惡性循環，政府采取行政法律手段制止企業這種犧牲環境效益追求經濟利益的行為，這其實是一種“堵”的環境治理模式，迫使“企業要干”，但是企業沒有內在驅動力，在利益的誘惑下會用欺騙的手段對待環境保護。只有將環境保護與企業的收益聯系在一起，才能使得環境治理變“要企業干”變為“企業要干”，環境政策自動被執行。比如說目前實行的排污權交易、環境資源的資本化運營、運用經濟手段和市場機制促進企業資源的重復利用等都是較好的方式，應該大力推廣。

第二，除了政府行為外，可以考慮社會力量對環境政策執行的監督。所謂社會力量，是指社會中政府機構以外具有自由選擇能力的個人或組織。為什么在我國社會力量很少從事環境政策執行的監督，筆者認為主要原因是激勵不足，我國的環境政策尤其是環境保護法律制度，對政府的環境管理授予了很多權利，但對于社會力量卻很少分配權利，更談不上收益。權利和收益是相輔相成的兩個方面，缺一不可，有權無益不會有人去做，有益無權是違法行為。秘我國的環境政策今后應該補充相應的內容，主要包括環境知情權、環境索賠權、環境監督權、環境參政議政權等。這些權利可以視我國的具體情況，在不同的時間階段和地區選擇性實施，當公眾環境意識較低時，可以嘗試實施環境索賠權，用經濟利益激勵公眾去了解、關心環境保護，促進環境政策的執行；當公眾環境意識提高后，就可以補充環境知情權、環境參政議政權，用環境收益、政治收益(滿足自身對社會政治參與的需要)來驅動社會力量參與環境保護，促進環境政策的執行。其實環境權益可能對環境保護做出的重大貢獻可以從工商行政部門的“打假索賠”中得到很好的啟示，在打假的初始階段，基本上是由工商管理部門一手操作的，雖然取得了很好的成果，但是面臨日益泛濫的假冒偽劣產品，僅靠工商部門一人的力量是遠遠不夠的。后來全國人大在《消費者權益保護法》中做出規定“消費者有權對消費欺詐行為索取加倍賠償”，這個法律出臺以后，眾多社會力量被動員起來，對假冒偽劣產品起到重要的遏制作用。

2.環境保護主體的擴充

隨著環境保護事業的發展，環境保護在強化政府職能作用的同時，環境保護設施的運行、環保資金的籌措、管理和使用正逐步走向市場化，隨著機構的改革轉由“非政府公共組織”來承擔，實現環境管理的社會化。

這里筆者用“非政府公共組織”，而不是用西方的“第三部門”或非政府組織，是為了突出中國這類組織自己的特色。非政府公共組織中的“公共”含義是說這類組織不論是官方直接開辦或主導的，還是由民間開辦的；不管是盈利性，還是少量具有一定的盈利目的，其從事的各種活動都具有鮮明的公共性質。因此用非政府公共組織不僅可以與政府、企業相區別，而且也能夠比較客觀地反映出這類組織地社會特性。在我國非政府公共組織主要包括社會團體、群眾組織、為社區提供服務的公益性組織、民辦非企業組織、各類社會中介組織等。就環境保護來說主要有行業協會如中國環保產業協會、中國物資再生協會、中國化工污染技術協會等，學術團體如中國環境科學學會、中國林學會、中國生態經濟協會等，基金會如中華環境保護基金會、中國生物多樣性保護基金會等，還有其他的一些環保社團。

這些環保非政府公共組織在推動促進環境保護中發揮了越來越大的作用，主要表現在以下幾個方面：

第一，建立公眾參與渠道和激勵機制。通過非政府公共組織，可以讓各種組織和個人以捐獻資金、物質、時間或信息的方式參與到環境保護中來；另一方面非政府公共組織還可以利用籌集的資金和物質建立激勵機制，通過獎勵的方式鼓勵人們投入環境保護事業。

第二，利用各種渠道和形式宣傳環境保護，動員群眾，廣泛開展環保科普宣傳工作，推動全民環保知識的普及，促進全民環境意識的提高。

第三。通過新聞媒體揭露和譴責破壞環境和生態的行徑，確保環境政策的貫徹執行。

第四，組織學術研討和實地考察，為政府宏觀決策、經濟建設提供可行性建議和科學依據。

第五，起到政府與企業、企業與公眾、政府與公眾之間橋梁和紐帶的作用。向政府反映公眾的愿望和要求，同時又把環境政策向企業和公眾進行宣傳，使社會各界進行自我教育、自我管理。

第六，進行前瞻性研究，組織高層次的專家學者及各類專業技術人才，跟蹤國際先進的環境管理、環境政策和科學技術。

根據上面的論述，我們可以大致勾勒出市場經濟條件下環境治理模式框架，可用圖2表示：

四、緒論

當前我國正處在轉型經濟的特殊歷史時期，迫切面臨“治道變革”的要求。根據市場經濟發展的邏輯，在國民經濟和社會發展的各個領域，政府、企業、社會等各方面力量都要不斷的調整自己的定位，形成比較協調的結構，通過不同力量之間的互動以實現共同的發展目標，這就是“治道變革”的根本之所在。具體到環境保護領域，計劃經濟時期形成的政府包辦一切環境事務的格局已經逐步顯現出它的局限性，環境治道變革的任務就是要促使企業、社會力量(具體到中國就是各種非政府公共組織以及公眾)進人環境保護領域，實現環境公共服務的市場化和環境管理的社會化。在社會利益日益分化的今天，環境問題與其說是“人”損害了“環境”，倒不如說“一部分人”損害了“另一部分人”的利益，所以動員社會力量參與環境保護，可以實現社會內部的相互制衡。要實現環境治道的變革，必須重新考慮現有的環境政策框架，改革環境政策結構。

責任編輯：陳合營