論城市公用事業民營化改革中的風險及控制

編者按：城市公用事業民營化改革是我國經濟社會發展的內在的必然的要求，對我國經濟社會的健康發展和快速進步具有重大而深刻的意義。就城市公用事業的民營化改革在經濟效率、社會公平、公共安全、政府廉潔和政府合法性等層面可能產生的問題及如何進行風險防范，南開大學經濟學院碩士生導師、經濟學博士馬云澤先生在中國工業經濟學會主辦的“中國工業經濟學會2007年年會暨‘產業政策：反思與評價’研討會”上進行了探討，本刊記者摘要整理以訪談形式刊發，以饗讀者。

記者：城市公用事業民營化不僅是國際潮流，也是我國改革的必然趨勢。我們想要請教您的是在推動這一改革進程時，如何避免其潛在公共風險；如何化解它對社會公平的影響；如何消除可能的社會負效應。請您先闡述一下城市公用事業包括哪些方面，城市公用事業民營化的形式和機制。

馬云澤：城市公用事業一般是用于城市生產、流通和居民生活事業的總稱，它包括城市供水、供電、供熱、供氣、公共交通、排水、污水處理、道路與橋梁、市政設施、市容衛生、垃圾處理和城市綠化等方面，它們大多數是與城市居民休戚相關的城市基礎設施。城市公用事業是城市經濟社會發展的載體，直接關系到社會的公共利益和可持續發展大局。隨著我國融資體制改革的逐步深入，我國城市公用事業的民營化改革趨勢已不可避免。

所謂城市公用事業的民營化，就是將原來由政府包辦的城市公用事業交由社會自己來辦理。社會自己辦理城市公用事業，雖然根據實際情況，可能和應該采取多種多樣的形式，但其實質都在于吸引足量的社會投資和模仿市場引入競爭機制。社會投資的大量涌入是解決城市公用事業產品與服務供給不足的基礎。但是，社會投資不同于傳統的財政支持，投資是要有回報的。社會投資的動力來自于合理的利益驅動。吸引社會投資必須為其創設公開、公平的準入環境并確保其能夠得到合法與合理的回報。模仿市場引入競爭機制，就是為城市公用事業這個原本或具有的自然壟斷性質，或其產品與服務大多屬于非排他性、非競爭性的領域，通過諸如競標、監管、社會評價等方式，營造進入競爭、價格競爭、運營效率競爭、產品與服務質量競爭和社會效益競爭等準市場狀態或仿真市場狀態。這是發揮城市公用事業民營化的體制優勢以及使其有效運行和健康發展的根本保障。城市公用事業民營化是彌補政府失靈，滿足社會需求，推動我國公用事業改革，建立健全適應社會發展要求的新的社會公用事業運行體制的必然選擇。

記者：城市公用事業的民營化作為我國經濟社會發展的內在的必然的要求，對我國經濟社會的健康發展和快速進步也具有重大而深刻的意義。但是，在城市公用事業改革進程中是不是會出現各類風險呢？

馬云澤：根據理論分析和國內外實踐，城市公用事業民營化改革將可能在經濟效率、社會公平、公共安全、政府廉潔和政府合法性等層面產生損害公共利益的潛在風險。

記者：請您把這幾方面的風險論述的具體些，可以嗎？

馬云澤：好吧。第一，城市公用事業民營化中潛在的效率風險。城市公用事業民營化改革的初始條件和基本動因是原有體制的低效率。這就容易給人們一種假象，似乎民營化本身就能促進經濟效率。對任何產業來說，真正促進效率提高的是市場競爭機制的引入而不是經營主體及所有制的改變。因此，如果沒有（或不能）對公用事業原有的壟斷性市場結構進行重組，如果不培育競爭機制，只是將國有企業的壟斷經營轉變為民營企業壟斷經營或公私合作企業的壟斷經營，實際上只是一種利益的再分配而不是激勵機制的演進。民營化后的城市公用事業只要沒有市場競爭的壓力，可能仍是低效率的。另一方面，城市公用事業的一個顯著特點表現為巨大的規模經濟性，即由一家或極少數幾家企業壟斷性經營能使效率最大化。這客觀要求政府制定限制進入的管制政策，以保證公用事業的規模經濟性。在沒有競爭或不完全競爭的情況下，這種管制必然使壟斷企業沒有加強內部管理和技術創新的動力，從而使實際達到的生產效率大大低于可能達到的最大生產效率，即導致生產低效率。目前，在推進城市公用事業民營化改革的過程中，許多地方政府只注重自己權力的獲得、財政包袱的卸載和外部資本的引入而不注重有效競爭機制的構建，如將某項公用事業的壟斷環節與非壟斷環節捆綁銷售，“一攬子”轉給商業投資者，由其全部運作。這必然只是將國有企業的低效率變為民營企業的低效率，最終的消極后果只能由整個社會來承擔。

第二，城市公用事業民營化中潛在的公平風險。對消費者來說，許多城市公用事業屬于他們的必需品，具有消費的“不可拒絕性”，價格再高必須消費。從政府經濟學的角度看，城市公用事業民營化的實質是私營部門生產和提供公共產品。城市公用事業生產和提供主體的變化并不意味著其公益、公共屬性的改變，因此，它不能嫌貧愛富，應該繼續堅持普遍服務的原則。普遍服務是指城市公用事業的經營者應對全體居民都能以普遍可承受的價格提供某種能夠滿足基本生活需求和發展的服務。顯然，普遍服務作為“國民待遇”，對消費者來說，是享有各種生活必需品的權利；對政府來說，也是公共政策的基本價值目標。在實行民營化后，政府將提供公共物品和服務的職能既然委托給了民營企業，它也就成為民營企業必須履行的一項義務和社會責任。但是，對追求利益最大化的民營企業來說，普遍服務可能意味者經濟上的損失。如果它們的這種損失得不到相應的彌補，他們必然違反普遍服務的可承受性和非岐視性原則，社會弱勢群體的權益可能絕對或相對地受到損害。最近幾年，全國許多城市的管道煤氣、天然氣、工業以及居民用水的價格均伴隨著公用事業民營化進程的腳步而提高，這種情況的直接受害者無疑是當地貧困的弱勢群體，這直接影響了社會的公平和正義。

第三，城市公用事業民營化中潛在的公共安全風險。供水、供氣、供電、公共交通等城市公用事業本身具有較高的安全風險，一旦出現事故，社會影響巨大，有的甚至是災難性的。無論從當前的國際環境還是國內的各種社會矛盾看，我國也面臨著各種各樣的非傳統安全風險，如民族分裂主義的恐怖襲擊、極端的反社會犯罪行為等等。雖然國有企業經營不一定能保證城市公用事業的絕對安全，但它是以政府信譽作保證的，而民營企業經營一般只能負“有限責任”，再加上其經濟利益最大化的驅動，公共安全的風險相對提高了。在更廣闊的角度看，供水、供氣、供電、電信等不僅關系到“民生”，也關系到“國計”，是國家安全的戰略性節點。目前，由于國內缺少可信任的、歷史悠久的大型企業，所以，各地方政府非常熱衷于吸引國際性的大公司參與投資城市公用事業市場化。可以預見，國外資本控制我國某些城市供水系統、供電系統的局面不久將出現。在這些領域民營化、甚至讓國外企業經營后，如果沒有相應的預案，在社會動亂、戰爭、金融危機等特定條件下將必然危及國家安全。

第四，城市公用事業民營化中潛在的腐敗風險。城市公用事業產品和服務的需求相對穩定，受經濟周期波動的影響很小，整個行業具有良好的流動性和回報穩定等特點。在國內和海外上市的中國公司中，城市公用事業也是業績最穩定的行業。因此，城市公用事業領域存在者潛在的巨大的利潤（租金）空間，是許多利益集團渴望進入的領域。因此，無論是在民營化的過程中，還是在民營化之后的運作中，都存在權錢交易的腐敗風險。

記者：城市公用事業民營化改革進程中的潛在風險固然存在，只要我們對此有一個預案，就能有效地防范和控制這些公共性風險。您認為通過那些公共政策、政治參與等公共性途徑加以防范呢？

馬云澤：我認為在推進中國城市公用事業民營化的過程中，以下幾點對防范和控制公共性風險至為重要：

第一，樹立公共意識，將消費者（人民群眾）的利益放在首位。政府是促進公共利益的公共組織，因此，必須強調城市公用事業的公共性與公益性，這就要求這一領域改革的首要目標不應該是減輕自己的財政包袱或為自己獲取某種行政權利，也不應該是為民營資本或國外資本提供新的發展領域，而是公共利益，即為社會提供價格合理、質量優良、數量充足、供應穩定安全的公共產品，為經濟社會發展提供共同條件，從而促進社會總體經濟效率的提高及社會福利的增加。樹立公共意識在政策層面和操作層面的要旨在于，在城市公用事業市場化的過程中，政府必須將經濟考慮和政治考慮結合起來，側重于政治考慮；必須將政府自身、經營者和公民三者的收益結合起來，側重于公民贏；必須將改革的短期的收益和長遠效率結合起來，側重于長遠利益；必須將公平和效率結合起來，側重于公平。這些要求歸結為一點就是，城市公用事業民營化必須將公共利益、人民群眾的利益放在首位。

第二，樹立復雜意識，根據公用產品的具體情況采取不同的改革策略。城市公用事業產品作為介于私人物品和純公共物品之間的領域，幾種性質混合、交織在一起，所以對于它的管理和經營也具有復雜性。在推進中國的城市公用事業民營化進程中，切忌簡單化，一刀切，而要具體問題具體分析。將核心公共部門、廣義公共部門和私人部門分開，在不同的部門采用不同的激勵機制。將政府的“核心服務”與“輔助服務”、“商業服務”區別開來。輔助服務和商業服務可以民營化，但核心服務絕不能民營化。在作為廣義公共部門的城市公用事業領域，政府要把自己的公共服務的決策、監督、控制職能和公共服務的直接生產職能區別開來。因此，政府應該履行好決策、監督、控制職能，將公共服務的直接生產職能交給不同的服務提供者（公營機構、私營機構等），讓他們之間展開競爭。將城市公用事業中的競爭性部門與壟斷部門分開，自然壟斷業務和非自然壟斷業務分開。對壟斷部門和非壟斷業務，應該通過競爭性招標確定一家或少數幾家進行經營，政府加強管制，對非壟斷部門和非壟斷業務，應該讓多家企業競爭性經營，充分發揮市場機制的作用；在壟斷部門和壟斷業務中，將壟斷經營企業的主輔業務分離，防止壟斷權力延伸。

第三，確保消費者作為公民的政治參與權。在城市公用事業領域，存在著三方利益主體：經營者、政府和作為消費者的公民。分散的個體消費者在博弈三方中處于劣勢地位，這是城市公用事業民營化過程中的許多公共風險產生的重要原因。為了維護公民作為消費者的經濟權利，必須要維護消費者特別是社會弱勢群體消費者作為公民的政治權利。在可能的條件下，鼓勵使用者和其他受益人直接參與當地公共物品和物品的設計、實施和監督，這就要求必須構建一個制度化的監督者、經營者和公共服務的消費者之間的一個良好互動的結構。在這一結構中，政府作為監管者監督經營者，給經營者設定活動的基本規則，提供激勵、獎勵和懲罰；公民有權表達需求和監督經營者，即公民通過各種方式表達其利益訴求并借助一定的渠道監督公共服務的提供者；公民影響決策者，即當政府監管機構沒有作為時，公民有必要對決策者施加壓力和影響，迫使其對公民的偏好做出積極的回應。為了使消費者、特別是弱勢的個體消費者的參與權得到有效行使，應該營造有利益于公共服務消費者采取積極行動和聯合的政治氣候；拆除法律上的藩籬，促進形成消費者聯盟，并賦予他們技術上和其他方面的支持以便擴大其活動規模。這些改革基本上都是政治上的，并且必須通過涉及改變政治結構和權利平衡的政治程序來實現。

第四，推進城市公用事業民營化的法治化與公開化。城市公用事業民營化要取得預期成效，需要很多的條件，其中之一便是確立法律框架，包括中央法規和地方法規。只有將激勵機制、競爭機制、風險機制、責任機制等重要機制引入城市公用事業領域，并用法制化手段確定下來，才能使我國城市公用事業的改革走上健康發展的道路，才能使城市公用事業民營化朝向真正為民著想、為民服務、為民謀利的理想目標前進。因此，為了防范和控制城市公用事業市場化的公共風險，應該堅持法治化的原則，通過立法，對包括地方政府、監管機構、中介組織、經營者、消費者在內的所有參與主體的權利、義務和責任進行確定，并使這些法律具有至高無上的權威，得到普遍的服從。

第五，實施城市公用事業相關信息的公開聽證制度。為了最大限度地防止城市公用事業民營化過程中的尋租風險，防止民營后監管者被俘獲的風險等，應該建立相關信息的公開披露制度。要使信息公開制度化、經常化，要使聽證制度真正運轉起來，防止不同的競爭主體在競爭過程中處于信息不對稱的狀態中，為城市公用事業民營化營造一個公平的信息環境。城市公用事業民營化的有關合約除了極個別涉及到商業秘密的以外，都應該公開透明，因為這涉及到公眾利益，公眾和上級政府可以通過透明的合約進行監督。

記者：城市公用事業的改革成功是公民共享改革發展成果的福祉，各級政府的領導一定會從對人民高度負責的態度出發，認真抓好這項工作，促進和諧社會的建設。謝謝您接受我們的采訪。（責編：鄭釗）