城市化進(jìn)程中土地資源出讓的有效性研究

摘 要：近年來(lái)，隨著城市化水平的不斷提高，土地出讓收入也快速增長(zhǎng)，有力地促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和財(cái)政收入規(guī)模的擴(kuò)大，土地資源的資產(chǎn)價(jià)值也得到了進(jìn)一步體現(xiàn)。土地資源作為不可再生資源，如何管好土地、用好土地，是必須解決的難題，文章以某市作為研究對(duì)象，從近年來(lái)土地資源出讓的社會(huì)效果進(jìn)行全面分析，目的是為地方政府和上級(jí)有關(guān)部門(mén)管好、用好土地資源提供決策依據(jù)。

關(guān)鍵詞：土地資源出讓 經(jīng)濟(jì)發(fā)展 財(cái)稅收入 合理利用

中圖分類(lèi)號(hào):F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2008)11-061-02

一、土地出讓收入及土地出讓制度的沿革

1.土地出讓收入的概念及功能。土地屬于國(guó)家所有，是實(shí)物形態(tài)的國(guó)有資產(chǎn)，土地出讓收入是土地所有權(quán)與使用權(quán)分離后，土地所有者從土地使用者方取得的一種收入，是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的體現(xiàn)。具體指各級(jí)政府將土地使用權(quán)出讓給土地使用者，按規(guī)定向受讓人單位或個(gè)人收取的土地出讓的全部?jī)r(jià)款。其主要功能是降低交易成本、創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值、提供激勵(lì)機(jī)制和約束隨機(jī)行為。

2.土地出讓制度的變遷。自1949年至1982年，我國(guó)一直實(shí)行的是土地的社會(huì)主義公有制，其主要特點(diǎn)是土地?zé)o償、無(wú)限期使用以及不允許流轉(zhuǎn)。改革開(kāi)發(fā)以后，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)土地的利用和配置方式提出了新的要求，土地有償使用逐漸代替土地?zé)o償使用。1989年8月重新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》明確規(guī)定，國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度，從1999年1月1日起執(zhí)行。隨后隨著一系列的改革措施和政策的出臺(tái)，得到進(jìn)一步的完善，土地有償使用制度的實(shí)施，使得地方政府獲得了較大的土地出讓收入，同時(shí)為支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力發(fā)揮了積極的作用。

3.某市土地資源出讓及收入入庫(kù)情況。近年來(lái)，某市土地出讓面積及收入呈現(xiàn)逐年上漲趨勢(shì)，2007年全市出讓的土地面積是前五年出讓總數(shù)的7.3倍，累計(jì)入庫(kù)的出讓收入是前五年的5.4倍，在土地有償使用收入逐年增加的同時(shí)，它在支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)、耕地開(kāi)發(fā)復(fù)墾及其他社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面也起到了積極作用，為緩解地方財(cái)政壓力發(fā)揮了重要作用。

4.土地資源出讓收入快速增長(zhǎng)的因素。從客觀(guān)上分析影響土地資源出讓收入的因素主要表現(xiàn)在土地價(jià)格和土地出讓面積上。（1）土地出讓面積的增多。土地資源出讓收入與土地出讓面積呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，隨著出讓面積的增多，出讓收入也呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。（2）土地交易價(jià)格的上漲。近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，人均收入的提高，需求的強(qiáng)勁增長(zhǎng)導(dǎo)致對(duì)土地需求日益高漲，促使土地價(jià)格一漲再漲。

二、土地資源出讓的有效性體現(xiàn)

土地資源出讓的有效性，主要體現(xiàn)在對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)財(cái)稅收入增長(zhǎng)的影響上。

1.土地資源出讓對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。從土地有償使用以來(lái)，土地資源的出讓提高了土地集約利用的程度，也對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響。

（1）土地資源的出讓?zhuān)瑸楣潭ㄙY產(chǎn)投資的持續(xù)增長(zhǎng)提供了廣闊的發(fā)展空間。固定資產(chǎn)投資作為衡量一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志，其壯大、發(fā)展、繁榮也正是某市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的最好見(jiàn)證，而土地資源的出讓與開(kāi)發(fā)為投資戰(zhàn)略的順利實(shí)施搭建了良好的操作平臺(tái)，是投資的基本要件和基礎(chǔ)。

近年來(lái)某市利用政策優(yōu)勢(shì)，積極爭(zhēng)取、引進(jìn)和實(shí)施重大項(xiàng)目，固定資產(chǎn)投資迎來(lái)了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。土地資源的出讓?zhuān)瑸楣潭ㄙY產(chǎn)投資的持續(xù)增長(zhǎng)提供了廣闊的發(fā)展空間，全市固定資產(chǎn)投資實(shí)現(xiàn)了歷史性的突破，“十五”期間完成的固定資產(chǎn)投資超過(guò)了1950—2000年投資的總和，進(jìn)入“十一五”時(shí)期，全市固定資產(chǎn)投資持續(xù)穩(wěn)步增長(zhǎng)，2007年投資總額是前五年的3.6倍，固定資產(chǎn)投資的持續(xù)增長(zhǎng)為推動(dòng)全市國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用，2007年全市生產(chǎn)總值是前五年的2.8倍。

（2）土地資源的出讓?zhuān)瑤?dòng)了民營(yíng)資本、外商資本的投入，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。土地資源的出讓在助推固定資產(chǎn)投資穩(wěn)步增長(zhǎng)的同時(shí)，也帶動(dòng)了民營(yíng)資本、外商資本的投入，減少了政府投資的壓力。以2008上半年固定資產(chǎn)投資為例，全市限額以上固定資產(chǎn)投資中非國(guó)有投資占全部投資完成總額的65.6%，快于國(guó)有投資增長(zhǎng)26.2個(gè)百分點(diǎn)，非國(guó)有投資總量、比重的持續(xù)增加，表明某市民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)對(duì)全市整體經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的貢獻(xiàn)日漸突出。

（3）土地資源的出讓促進(jìn)了城市化建設(shè)和投資環(huán)境的優(yōu)化。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是提升城市承載功能，反映城市綜合競(jìng)爭(zhēng)能力的載體，土地資源的出讓?zhuān)徑饬顺鞘谢ㄔO(shè)中市政、道路、房地產(chǎn)、交通等行業(yè)對(duì)土地資源的需求。2007年至2008年上半年在全市新開(kāi)工項(xiàng)目中用于城市建設(shè)、房地產(chǎn)、交通、社會(huì)事業(yè)的開(kāi)工項(xiàng)目占44%。

（4）土地資源的出讓推動(dòng)了工業(yè)園區(qū)的快速發(fā)展。大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提高資源利用效率，是大勢(shì)所趨，近年來(lái)，某市圍繞地區(qū)特色經(jīng)濟(jì)建設(shè)，整合和利用地區(qū)資源和存量資產(chǎn)優(yōu)勢(shì)，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品鏈條，土地資源的出讓推動(dòng)了特色工業(yè)園區(qū)的形成，如鋁業(yè)工業(yè)生態(tài)園區(qū)初步形成了氧化鋁──鋁制品加工以及終端產(chǎn)品制造的產(chǎn)業(yè)鏈；裝備制造工業(yè)園區(qū)，發(fā)揮龍頭企業(yè)的輻射帶動(dòng)作用，大力發(fā)展相關(guān)配套企業(yè)，形成鍛造、鑄造、機(jī)架、鉚焊、非金屬加工等機(jī)械加工行業(yè)。工業(yè)園區(qū)已成為某市工業(yè)發(fā)展的新亮點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)點(diǎn)。

2.土地資源出讓對(duì)地方財(cái)稅收入的影響。

（1）土地資源出讓帶動(dòng)相關(guān)稅收的增長(zhǎng)。根據(jù)現(xiàn)行財(cái)稅制度規(guī)定，土地交易行為直接產(chǎn)生的稅收有耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等，土地交易后的土地開(kāi)發(fā)直接刺激房地產(chǎn)業(yè)、建筑安裝業(yè)等行業(yè)的發(fā)展，從而帶來(lái)房產(chǎn)稅、營(yíng)業(yè)稅等相關(guān)稅收的增加，這部分收入在整個(gè)稅收收入中占較大比重，并呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)。2008年上半年耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅入庫(kù)數(shù)占全市稅收收入的22.8%。

（2）土地資源出讓收入成為地方財(cái)政收入增收的一項(xiàng)重要來(lái)源。土地資源出讓收入屬于非稅收入的范疇，是非稅收入的主要增長(zhǎng)點(diǎn)。從1994年實(shí)行分稅制后，作為主體稅種的增值稅、所得稅為中央、地方所共享，而土地資源出讓收入作為地方財(cái)政固定收入則全部劃歸地方所有，并與增值稅、所得稅等主體稅種一并成為地方財(cái)政收入增收的一項(xiàng)重要來(lái)源。以2008年上半年數(shù)據(jù)為例，主體稅種增值稅、所得稅、營(yíng)業(yè)稅以及土地出讓收入分別占地方財(cái)政收入的12.3%、8.3%、12.7%、19.5%，土地出讓收入已超過(guò)主體稅種居地方財(cái)政收入之首。

三、土地資源出讓中值得關(guān)注的問(wèn)題

土地資源出讓對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、財(cái)稅收入的增長(zhǎng)發(fā)揮了積極的作用，緩解了財(cái)稅增收的壓力，但是，土地是不可再生資源，它在支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)稅增收方面，仍存在一些比較突出的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.土地資源出讓年限與企業(yè)生命周期不相符。當(dāng)前工業(yè)用地出讓最高年限為50年，而據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，企業(yè)生命周期從初創(chuàng)期、成長(zhǎng)期、成熟期到衰退期國(guó)外企業(yè)平均壽命為30年，國(guó)內(nèi)企業(yè)平均壽命為7至8年，中小企業(yè)平均壽命為2.9年，照此計(jì)算，即使企業(yè)生命周期結(jié)束，剩余的幾倍于企業(yè)壽命年限的土地使用權(quán)，仍掌握在企業(yè)手中，政府難以對(duì)其進(jìn)行調(diào)控。

2.重點(diǎn)工業(yè)園區(qū)用地緊張，發(fā)展空間受限，制約項(xiàng)目推進(jìn)。土地資源的出讓助推了工業(yè)園區(qū)的快速發(fā)展，為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)提供了必要的發(fā)展空間，目前全市90%以上的工業(yè)企業(yè)建在城區(qū)，全市支柱性產(chǎn)業(yè)也集中于此，工業(yè)規(guī)劃用地已趨于飽和，城市承載能力不足，產(chǎn)業(yè)拓展受限。如特鋼產(chǎn)業(yè)園區(qū)，目前園區(qū)核心區(qū)除預(yù)留的500畝土地外已經(jīng)基本無(wú)地可用，希望工業(yè)園區(qū)僅為12平方公里，其15平方公里的規(guī)劃區(qū)也基本飽和，嚴(yán)重影響了新建項(xiàng)目的開(kāi)工。為發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)，在工業(yè)用地趨于飽和的情況下，只能依靠出讓臺(tái)地和補(bǔ)耕的方式來(lái)發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)。

3.國(guó)有土地有償使用方式不靈活，用地成本趨高，制約著用地單位的經(jīng)營(yíng)活力。《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第29條規(guī)定，國(guó)有土地有償使用的方式包括國(guó)有土地使用權(quán)出讓、國(guó)有土地租賃、國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股三種，而從我們調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，某市土地使用權(quán)配置主要以出讓方式取得土地使用權(quán)，而該市是一個(gè)工業(yè)城市，采用“出讓”方式作價(jià)過(guò)高，企業(yè)承受能力有限，特別是中小企業(yè)更難承受，制約著用地單位的選擇空間和經(jīng)營(yíng)活力。

4.土地出讓金的利益機(jī)制不合理。在目前的土地出讓金制度下，土地收益的一次性收取，涵蓋了至少40年以后的收益，而每年的土地出讓收入有很大比例是作為當(dāng)年的地方財(cái)政收入繳入國(guó)庫(kù)并用于當(dāng)年改善公共服務(wù)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，這樣從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，以后年度無(wú)法實(shí)現(xiàn)收益共享，再加上有限的土地儲(chǔ)備，長(zhǎng)此下去，將會(huì)出現(xiàn)沒(méi)有土地可供出讓的境地。

5.土地有償使用收入偏重于城市建設(shè)。近年來(lái)，某市土地出讓收入主要用于城市建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投向簿弱。以2007年到2008年上半年數(shù)據(jù)為例，全市用于城市建設(shè)的支出占國(guó)有土地出讓支出總額的20.4%，而農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)支出僅占出讓支出總額的3.9%。

四、相關(guān)建議

1.改變現(xiàn)有土地出讓金收取模式，提高土地使用價(jià)值。改變現(xiàn)有的土地出讓金收取方式，分年、分次、按期根據(jù)繳納時(shí)點(diǎn)、實(shí)際土地價(jià)格收取土地出讓金，考慮到土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為15年，建議每15年收取一次出讓金，在減輕用地單位繳費(fèi)壓力的基礎(chǔ)上，既給用地單位留下了資本積累的空間，又真正體現(xiàn)未來(lái)土地價(jià)格，同時(shí)也能遏制囤地現(xiàn)象的發(fā)生。

2.盤(pán)活存量，拓展空間，集約用地。整合現(xiàn)有土地資源，一是對(duì)閑置兩年以上的土地依法回收，杜絕圈地炒地行為的發(fā)生。二是控制工業(yè)項(xiàng)目新征建設(shè)用地比例，抑制工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目過(guò)度使用土地資源，從而達(dá)到提高土地利用效率的目的。三是進(jìn)一步推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)廠(chǎng)房的興建和使用，向空間要土地，提高單位土地面積的資金投入強(qiáng)度。

3.推行土地租賃制，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)土地市場(chǎng)的統(tǒng)一調(diào)配。土地租賃制是國(guó)有土地有償使用的方式之一，推行土地租賃制，可以滿(mǎn)足我市重工業(yè)的發(fā)展需求，消除工業(yè)用地招標(biāo)拍賣(mài)掛牌供應(yīng)方式可能引發(fā)的地價(jià)上漲對(duì)招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)的不利影響，在達(dá)到保障工業(yè)用地低成本利用的同時(shí)，促使土地能夠更高層次趨向集約、并為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)留有足夠的空間。此外還可以與用地單位承受能力相適應(yīng)，使土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得以實(shí)現(xiàn)，減少土地流失，為地方財(cái)政提供穩(wěn)定的土地收入。同時(shí)也能將調(diào)節(jié)土地利用的主動(dòng)權(quán)掌握在政府手里，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)土地市場(chǎng)的統(tǒng)一調(diào)配，使有限的資源用在無(wú)限的經(jīng)濟(jì)發(fā)展上。

4.規(guī)范和提高土地出讓金的使用效率。土地有償使用收入的增長(zhǎng)，主要得益于土地價(jià)格的上漲和土地使用權(quán)出讓面積的增多。但考慮到土地資源的不可再生性，建議借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，改變現(xiàn)行的出讓種類(lèi)，從土地用途轉(zhuǎn)換和土地交易中獲得收入，實(shí)現(xiàn)收益。此外要合理計(jì)提國(guó)有土地收益基金，遏制片面追求土地收益的短期行為，彌補(bǔ)土地儲(chǔ)備資金的不足和避免土地出讓收入“寅吃卯糧”，以達(dá)到“但留方寸地，留與子孫耕”的目的。

5.調(diào)整土地出讓金的使用方向，提高土地出讓收入支持新農(nóng)村建設(shè)的比重。出讓收入要重點(diǎn)向新農(nóng)村建設(shè)傾斜，要本著“取之于農(nóng)，用之于農(nóng)”原則，逐步提高土地出讓入用于農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重。

6.積極探索土地出讓金入庫(kù)模式，保證出讓收入“水在渠中流”。建議由政府牽頭，組織設(shè)立財(cái)政、國(guó)土資源部門(mén)、人民銀行參與的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建財(cái)政、國(guó)土、人民銀行三方共管土地出讓金收支模式，分工負(fù)責(zé)審核、監(jiān)督、監(jiān)控，財(cái)政部門(mén)設(shè)置“國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收支”專(zhuān)戶(hù)，解決對(duì)國(guó)土資源管理部門(mén)的監(jiān)管問(wèn)題，解決國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收支由國(guó)土資源管理部門(mén)單方面管理的各種問(wèn)題。國(guó)土部門(mén)根據(jù)土地出讓合同，負(fù)責(zé)簽發(fā)土地出讓登記單具，由土地受讓方在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將土地出讓金全額繳入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)利用開(kāi)設(shè)的“國(guó)有土地使用權(quán)出讓金專(zhuān)戶(hù)”，負(fù)責(zé)收納、劃分、留解和有關(guān)支出的撥付，形成國(guó)家金庫(kù)對(duì)財(cái)政部門(mén)的監(jiān)管，同時(shí)根據(jù)財(cái)政、國(guó)土、人民銀行三方填制的“國(guó)有土地收支統(tǒng)計(jì)報(bào)表”進(jìn)行事后監(jiān)控，杜絕財(cái)政部門(mén)隨意調(diào)整國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收支，確保國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收支預(yù)算管理的貫徹執(zhí)行，逐步形成“土地部門(mén)管事務(wù)，財(cái)政部門(mén)管資金，核算專(zhuān)戶(hù)管收入，財(cái)政庫(kù)款管支出、人民銀行管監(jiān)控”的管理模式，在真正意義上實(shí)現(xiàn)征收、使用兩條線(xiàn)管理格局。

參考文獻(xiàn)：

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2.閔琪.加強(qiáng)對(duì)中國(guó)土地的財(cái)政調(diào)控研究.山東

[課題負(fù)責(zé)人：王勇軍，成員：王勇軍 范翠花 張瑞霞，執(zhí)筆人：張瑞霞]

（作者簡(jiǎn)介：張瑞霞，經(jīng)濟(jì)師，現(xiàn)在人民銀行包頭市中心支行國(guó)庫(kù)科從事國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)分析與國(guó)債管理工作。）(責(zé)編:賈偉)