集體建設用地使用權流轉中的收益分配研究

摘 要：我國建設用地使用權流轉中的收益分配問題是解決建設用地使用權流轉的一個重要問題。文章首先提出了國家、集體、農民個人三方主體收益分配不合理問題，然后分析了出現這些問題的原因，最后，提出了相應的解決方案，以期對實踐有一定的指導意義。

關鍵詞：收益分配 集體建設用地使用權 流轉

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2008）11-080-02

《中華人民共和國土地管理法》第43條的規定：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有工地，但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉鎮村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。該法第60條規定：農村集體經濟組織使用鄉鎮土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股，聯營等形式共同舉辦企業的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上人民政府批準，其中，涉及占用農用地的，依照本法第44條的規定辦理審批手續。《土地管理法》第63條也明確規定：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。

從上述規定可以看出，現有法律對集體建設用地使用權流轉作了嚴格的限制性規定，然而，隨著社會經濟的發展，特別是市場經濟的發展和城市化進程的加快，私下的集體建設用地流轉活動已相當普遍，并且愈演愈烈。相關法律的規定和現實的沖突使得我國的集體建設用地使用權長期不能進行合法的流轉，直接導致了集體建設用地在流轉過程中存在著大量問題：如隱形流轉擾亂土地市場秩序、國家集體利益受損、農民個人利益無法保障等。

一、集體建設用地使用權流轉中的收益分配存在的問題

1.國家在集體建設用地使用權流轉中的壟斷地位。這首先體現在處分權上，國家為了公共利益的需要可以依法對集體所有的土地進行征收或者征購并給予補償，而土地所有權人或使用權人不得以所有權或使用權相對抗。集體土地是否處分、怎樣處分、怎樣補償都只能服從國家意志，不存在集體組織與國家公權力機構平等協商、自由表達意志的社會體制。

2.集體組織在集體建設用地使用權流轉中的不合理地位。由于集體經濟組織無法在土地征用的過程中獲得所期望的收益，就會想方設法、不惜使用違法手段進行私自轉讓以謀取利益。由于現行法律對農村集體土地所有權主體設定概念不清晰，集體組織不具有法人代表的基本條件，在行使具體權力時，作為所有權人的集體組織難以真正表達其真實意愿，這就使得一些村、組干部擅自利用其職務便利，為自己牟取不當利益。

3.農民個人在土地流轉中的弱勢地位。我國經濟從計劃經濟向市場經濟過渡的發展路徑，是決定我國集體建設用地使用權流轉過程中農民個人利益得不到有效保護的最根本原因。其主要表現在兩個方面：一方面，在土地征收過程中，農民不能從土地增值中分享收益；另一方面，我國的社會保障體系不健全，使得農民在集體建設用地使用權流轉過程中，不僅失去了賴以生存的土地，而且其微弱的市場競爭力使得他們又一次陷入了另一個生存困境。

4.土地征收補償非市場化地位。我國土地征收補償是法律明文規定的，土地補償費為該耕地被征用前三年平均產值的6倍至10倍，安置補助費4至6倍，但土地補償費和安置補助費二者的總和最高不得超過被征耕地前三年平均年產值的30倍。可以看出這完全是一種與市場無關的政策性補償，補償的并不是完全的土地資產價格。然而，實踐中，國家通過行政手段征收土地所補償給農民的補償費與國家將征收的土地再通過市場流轉到市場主體所獲得收益是無法比擬的。而這部分增值額實際上就是土地從農用地變為城市用地產生的級差地租。但是，國家對征地過程中的這部分增值額沒有相關規定，也就無從做出農民從土地增值中分享利益的規定。這與世界上多數國家和地區以土地的市場價格為基礎來確定補償額度的做法有明顯的差異。

二、集體建設用地使用權流轉中收益分配存在問題的原因

1.現行法律制度的缺陷。從我國的法律規定可以看出，集體所有的土地如果要進入市場，或通過轉變用途獲得增值，只有一種途徑，即將集體土地征用為國有土地。但恰恰在征地過程中，農民的土地財產權益有可能受到集體性的侵害。征地制度本身明確規定只能基于公益目的，但現實中征用制度常常被濫用。無論是集體經濟組織還是農民，都不愿意通過征地將集體土地轉為國有。尤其是集體建設用地，本身主要就是為了發展鄉鎮村工商業經濟用地，如果限制取得和流轉，則不能最大化實現集體建設用地的效益。因此，各地出現了各種各樣自發的集體建設用地使用權流轉現象。這種自發流轉雖然承擔著很大的法律風險，但卻反映了現實社會的要求。現行法律制度缺陷造成了土地產權關系不清晰，土地產權關系不清晰不僅嚴重阻礙土地的最大化利用，而且土地產權關系不清晰直接導致了集體建設用地使用權流轉中收益分配不合理的問題。

2.現行征地制度缺陷。當前，我國農村集體建設用地使用權流轉的主要途徑是：土地征用形式。征地制度就是先由政府將集體所有的建設用地通過征收的手段轉變為國有土地，然后再行推向土地市場。現行的土地征用制度是以1982年《憲法》（后經1988年和2004年對土地制度及征用制度作了修正）和1986年《土地管理法》（后經1988年、1998年和2004年三次修改以及相關的行政法規、規章為法律支撐體系的）。

然而，盡管幾十年間我國的政治、經濟、社會發生了巨大的變遷，土地征用制度并沒有根本性的改進，其一以貫之的總的立法精神體現在以下兩個方面。第一，從整個立法模式來看，土地征用制度是國家配置土地資源，滿足經濟建設土地需求的基本手段。國家土地所有權實際上凌駕于農民集體土地所有權之上，土地只能通過征用的方式實現由集體所有向國家所有的單向轉變對公共利益作擴大化解釋，缺乏對集體土地所有權的應有保護。第二，從土地征用制度的指導思想來看，全面貫徹和沿襲了計劃經濟思想，排斥市場在土地資源配置中的作用。

隨著市場經濟體制的逐步建立，由于城市用地無償劃撥方式被有償出讓方式所取代，城市供地制度由計劃向市場轉變，使得土地增值收益突顯出來，尤其是經濟的高速發展帶來的用地緊張，使得土地價值不斷攀升。所以，面對巨大的土地增值收益，農民希望將土地收益直接用于農業生產和社會保障。但是，由于現行的土地征用制度并未將土地增值利益列入制度安排，而制度的安排實質就是收益的分配，所以在對土地增值收益分配中，國家、集體、農民個人三方博弈的結果最終是以國家為代表的公權力獲得對利益的壟斷。公權力一旦成為追逐利益最大化的經濟人，必然會采取降低成本、擴大征地的行為，由此導致的濫用征地權力、征地補償不合理、征地收益分配混亂等弊端也是必然的。

3.農村土地產權制度的殘缺。我國的《土地管理法》第十條規定：農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理，已經分別屬于村內兩個以上農民集體經濟組織的農民集體所有，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理，已經屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮農村集體經濟組織經營、管理。但是，該條規定的“集體”的概念界定的比較模糊，而且，鄉鎮、村、小組三級主體的收益分享也沒有做出明確界定。實踐中，集體建設用地流轉的主體，既有鄉鎮、村集體經濟組織，即集體土地所有權者，也有鄉鎮政府和村民委員會等行政管理機關及村民自治組織，還有鄉鎮、村辦企業和個人等土地使用權者。在一些地方，政府甚至成為推動集體建設用地流轉的重要因素。究其原因，各方都要求對土地流轉收益的分配權，有些地方為便于分享收益，甚至上收集體土地所有權，將村民小組的集體土地所有權上收為村集體經濟組織或鄉鎮集體經濟組織。這些爭利行為導致農村由土地引起的經濟糾紛越來越嚴重，也給社會帶來了一些不穩定的因素。由此可見，集體土地產權主體不清晰是導致流轉收益分配不規范問題的另一個主要原因。

4.農村社會保障制度的不完善。在我國，農村土地除了具備一般生產要素的經濟功能之外，還擔負著社會保障功能。農民一旦出讓了土地使用權，也就喪失了生存、發展與保障的基本手段，這也就迫使農村勞動力必須依附于土地，通過經營土地獲取生活必需品，只有通過建立符合農村實際的社會保障制度來消除農民出讓土地之后無法生存的后顧之憂，弱化農民對土地的人身依附關系。近幾年，盡管中央政府和部分地方政府在農村合作醫療、失地農民社會保障等方面做了有益的嘗試，但是，與市場經濟體制相適應的資金來源多渠道、保障方式多層次、權利與義務相對應、管理和服務社會化的新型保障制度體系尚未建立。

三、解決方案

1.構建適應社會現實的集體建設用地使用權流轉收益分配的法律制度構建農村集體建設用地使用權流轉收益分配的法律制度的主導思想就是要符合公平與效率兼顧的原則。當前，我國城鄉貧富不均，各地區經濟發展不平衡，要解決這些問題，其中之一就是要合理分配集體建設用地使用權流轉利益。而這部分利益數額較大，不僅關系農民的基本生活保障，而且關系國家、集體利益，關系社會穩定。所以說符合公平與效率兼顧的原則是解決這一問題的首要基礎。首先，確立清晰的產權制度。現行農村土地產權制度的殘缺，主要體現在法定產權主體不清晰，呈多方性和不確定性，我國現行法律將農村土地所有權的主體規定為鄉鎮、村或村民小組三級集體，而集體，是一個抽象化的非法律人格概念，它不具有行使對土地有效監督和管理的權利能力和行為能力，這與法律上所要求的主體應當是具有法律人格意義的“人”相去甚遠。從理論角度講，土地使用權作為物權，應包括占有、使用、收益和處分權能，但集體建設用地使用權的處分權能和收益權能卻受到極大的限制。由于我國農村土地擔負著農民的社會保障功能，因而農村土地使用權的主體主要是本集體組織的成員，或者是集體組織本身，非集體組織成員不能單獨成為農村集體建設用地使用權的主體。因此，要明確集體建設用地的產權制度，確立其流轉收益歸農民集體所有。弱化國家在其收益分配過程中地位，提高對農民集體和農民的保護強度。其次，明確國家在其收益分配中的地位。對于政府在土地上的基礎設施配套投入，由于提供基礎設施是公民、法人依法納稅后政府應盡的職責，同時現階段在土地利用和開發建設過程中，土地使用者還要另行支付基礎設施配套費和相關稅費，實際上政府的這部分投入已有了直接回報，因此，不宜再直接從集體建設用地流轉收益中分享。所以，對于流轉收益分配，原則上，國家作為管理者、服務者及基礎設施投資者，應當以稅收方式參與流轉收益分配，而流轉收益應歸農民集體所有。具體而言，在一級市場上，國家可以通過采取征收契稅、印花稅、所得稅等稅收機制進行土地收益調節；交易過程中，交易雙方應按規定向國家支付契稅、印花稅、所得稅等稅金；土地登記按規定支付土地登記費；土地使用者開發建設和利用土地要按規定向政府交納基礎設施配套費等稅費。在二級市場上，流轉收益應當歸流轉方所有，用于土地收益補償，有增值收益的除按規定繳納稅費后，應由所有者與原受讓方分享。對于集體土地所有權者所得的土地收益應該專項存儲，主要用于鄉鎮、村基礎設施建設，土地資源的保護和開發，發展農村經濟和安置土地被占用后無地農民的生產和生活。最后，明確收益的性質、比例、用途等。就是對于土地流轉產生的收益，法律應予以規范，明確國家及相關主體在這一過程中取得收益的性質、比例和用途等。由于土地收益被視為土地所有權的經濟體現，所以集體土地建設用地使用權流轉的收益應首先歸屬于土地所有權人。然后，再按公平原則，在所有權與使用權分離的情況下，土地使用權人應根據權利義務相一致及投資與收益合一的原則，將土地使用權流轉收益按投資比例分配給土地使用者。

2.完善征地制度。調整土地收入分配結構，給被征地農民、集體以公平合理的生產資料的補償，是解決集體建設用地使用權流轉中收益分配的有效途徑。要完善收益分配機制，必須完善征地制度。首先，要建立公平合理的征地補償制度。在市場經濟中，應體現市場經濟規律，按照市場農地補償標準。現行依年產值倍數補償的辦法已不適應現代市場經濟的發展，不利于保護國家、集體、農民個人各方的利益。應該摒棄計劃經濟模式下政府定價的做法，逐步采用區片綜合價，隨著發展再逐步采用政府指導價、市場評估價、市場價。可以參照各地的綜合年產值以及土地的地理位置，確定科學合理的征地補償標準。而且在確定補償標準時，不僅要考慮現行的土地農用價值，而且要考慮土地用途轉變后未來的土地增值。其次，應建立完善合理的征地程序制度。在我國現行的法律中，不動產征收程序的規定公正性和公示性不夠，給土地征收活動留下了很大的法律漏洞，極易使不動產征收權人發生濫用權力的現象，從而侵害被征收人的利益。應以公開、公平、公正為原則，完善土地征收程序，保障被征地者的參與權、知情權和司法救濟權。征地程序制度不僅要完善征購申請、登記、公告、聽證等法律程序，而且應強化對征地程序的監督機制，建立司法審查制度，及時遏制不合法的事件發生。最后，還要強調建立征地糾紛解決機制，保證征地工作公平、公正、公開和高效。由于征地不僅涉及到對他人財產的強制取得，而且還涉及到對失地農民的善后安置，稍有不慎，即可造成對他人合法財產的嚴重侵害的社會問題。在土地征收中，保護農民個人的利益尤為重要，近年來，不斷有農民由于征地補償問題而上訪，這也說明我國征地糾紛解決機制的不健全。因此，要采取多種途徑建立征地糾紛解決機制，一方面，要發揮集體組織的調解作用，集體組織不僅了解征地過程中的情況，而且與當事人也較為熟悉，容易設身處地保護農民個人利益。另一方面，如果經過調解得不到滿意的解決，可以再通過當地法院，應用法律手段，即行政訴訟的方式解決。應建立公正的司法救濟制度和裁決機制，對集體組織或農民提出的征地不合法、補償不合理等問題，農民也可以向司法裁決機構尋求救濟，申請國家賠償，以切實保護自己的合法權益。

3.建立和完善農村社會保障體系。農村建設用地使用權的流轉在很大程度上取決于農村勞動力的轉移。建立和完善農村社會保障體系，不僅能順利實現農村勞動力的轉移，而且也為農民個人在集體建設用地使用權流轉中分配得到的收益做了長遠的制度保障。就目前農村現狀而言，應當解決養老保險、最低生活保障制度和醫療保險制度。第一，養老保險制度。根據農村地區之間經濟發展狀況、農民收入水平、參保能力，建立多層次多形式的養老保險體系。根據不同群體的養老保障需求，建立失地農民養老保險制度和農民工養老保險制度。第二，最低生活保障制度。最低生活保障制度是以保障失地農民的最低生活水平為目標，側重于為失地農民的生存提供保障。要嚴格設定最低生活保障對象的范圍、確定標準、公示和審批等機制。第三，醫療保險制度。要實現醫療保險制度的目標，首要的是應隨著社會經濟的發展而相應增加中央和地方財政投入。另外，合理確定報銷比例和簡化報銷方式也是至關重要的，比例過低達不到醫療保障的目的，過高會造成醫療資源的浪費。因此，報銷比例應由各地合作醫療管理組織根據籌資數額與以往醫療費用實際支出情況，按照“以收定支、略有節余”的原則合理確定；復雜的報銷程序容易影響農民參加合作醫療的積極性，應當簡化報銷程序，方便農民報銷。

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(作者單位：山西大學法學院 山西太原 030006）（責編：鄭釗）