試論主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃

摘 要：主體功能區(qū)作為一個新興的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展概念已在學術界倍受關注。文章就推進主體功能區(qū)建設的關鍵環(huán)節(jié)，產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)劃進行了研究。文中首先分析了我國產(chǎn)業(yè)政策對區(qū)域發(fā)展的影響，繼而提出了產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的相關原則，接著對各主體功能區(qū)分別提出了幾點初步的產(chǎn)業(yè)政策建議，最后分析了保障該建議實施的有關措施。

關鍵詞：主體功能區(qū) 產(chǎn)業(yè)政策 區(qū)域規(guī)劃

中圖分類號：F061.15 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2008）11-082-02

主體功能區(qū)是一系列特定的空間單元。這些單元，因為其資源承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Σ煌趨^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總戰(zhàn)略的實施中承擔著不同的功能，扮演著不同的角色。根據(jù)“十一五”規(guī)劃，我國國土空間將被劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。作為推進形成主體功能區(qū)的重要政策之一，產(chǎn)業(yè)政策的制定、實施和調(diào)整，必須立足我國經(jīng)濟社會發(fā)展的實際，遵循市場經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，按照構建主體功能區(qū)的要求，積極推進理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，形成科學、完整、具有可操作性的產(chǎn)業(yè)政策體系。

一、我國產(chǎn)業(yè)政策對區(qū)域發(fā)展的影響

1.我國產(chǎn)業(yè)政策在促進區(qū)域發(fā)展上發(fā)揮了積極作用。改革開放以來，我國產(chǎn)業(yè)政策比較注重結(jié)合區(qū)域特點，在形成區(qū)域比較優(yōu)勢、促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展上發(fā)揮了積極的作用。

國家“十一五”規(guī)劃進一步提出，東部地區(qū)要“加快形成一批自主知識產(chǎn)權、核心技術和知名品牌，提高產(chǎn)業(yè)素質(zhì)和競爭力。優(yōu)先發(fā)展先進制造業(yè)、高技術產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)，著力發(fā)展精加工和高端產(chǎn)品。促進加工貿(mào)易升級，積極承接高技術產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)轉(zhuǎn)移，提高外向型經(jīng)濟水平，增強國際競爭力”，西部地區(qū)要“支持資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，加強清潔能源、優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開發(fā)及加工，支持發(fā)展先進制造業(yè)、高技術產(chǎn)業(yè)及其他有優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)”，東北地區(qū)“發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提高商品率和附加值。建設先進裝備、精品鋼材、石化、汽車、船舶和農(nóng)副產(chǎn)品深加工基地，發(fā)展高技術產(chǎn)業(yè)。建立資源開發(fā)補償機制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機制，中部地區(qū)要“增強糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，促進農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化增值。加快鋼鐵、化工、有色、建材等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的結(jié)構調(diào)整，形成精品原材料基地。支持發(fā)展礦山機械、汽車、農(nóng)業(yè)機械、機車車輛、輸變電設備等裝備制造業(yè)以及軟件、光電子、新材料、生物工程等高技術產(chǎn)業(yè)”，在革命老區(qū)、民族地區(qū)和邊疆地區(qū)要“支持發(fā)展民族特色產(chǎn)業(yè)、民族特需商品、民族醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)和其他有優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)”。

這些產(chǎn)業(yè)政策的積極實施，促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構的優(yōu)化和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。如在制造業(yè)上，東部地區(qū)形成了主要以技術含量比較高的電子及通訊設備制造業(yè)、電器機械及器材制造業(yè)等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；中西部立足本地特色，形成了以交通運輸設備制造業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)等為主的資源型優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；東北地區(qū)的裝備制造業(yè)近年來得到快速發(fā)展。同時，長三角、珠三角、渤海灣、中西部地區(qū)、東北老工業(yè)基地等，地區(qū)內(nèi)和地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)分工合作關系得到進一步加強。

2.我國產(chǎn)業(yè)政策對區(qū)域發(fā)展的作用還不理想。總體而言，我國在大多數(shù)重點產(chǎn)業(yè)（主導產(chǎn)業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)）發(fā)展上，實行的是全國統(tǒng)一的政策，產(chǎn)業(yè)政策對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用非常有限，甚至在某些方面還存在負面影響，如多年來地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構趨同、惡性競爭激烈、地區(qū)壁壘森嚴現(xiàn)象難以得到根本消除，就與我國產(chǎn)業(yè)政策的不足有關。由于一些產(chǎn)業(yè)政策缺乏區(qū)域針對性或執(zhí)行力，國家一旦鼓勵某個產(chǎn)業(yè)發(fā)展，地方看到有利可圖，便一哄而上。可見，這種不顧自身主客觀條件而一味盲目地亂上項目，與我國產(chǎn)業(yè)政策的缺陷不無關系。

3.我國產(chǎn)業(yè)政策傳導到區(qū)域的體制機制不順。我國產(chǎn)業(yè)政策對區(qū)域發(fā)展的作用不理想，關鍵原因就是傳導體制機制不順暢。要使傳導體制機制順暢，必須有科學的決策機制、有力的執(zhí)行保障措施、暢通的信息溝通體系和有效的監(jiān)督評估機制，同時，還要使企業(yè)成為真正的市場主體，并發(fā)揮好中介組織的作用。而我國產(chǎn)業(yè)政策由于體制機制等方面的原因，導致政策傳導到地區(qū)不暢，效果大打折扣。（1）我國產(chǎn)業(yè)政策傳導到區(qū)域的體制環(huán)境不完善。產(chǎn)業(yè)政策是國家根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，從經(jīng)濟發(fā)展全局出發(fā)制定的中長期調(diào)控政策，而地方政府作為局部、獨立的利益主體，不僅要實現(xiàn)國家整體利益，還要實現(xiàn)自身的特定利益。尤其是1994年分稅制實施以來，地方政府承擔了推動地方經(jīng)濟增長的角色，強化了其“經(jīng)紀人”的特性。在利益機制的驅(qū)動下，就必然會發(fā)生和中央的全局目標不一致的情況，當?shù)胤嚼妗⒕植坷媾c國家產(chǎn)業(yè)政策發(fā)生矛盾時，為了實現(xiàn)地方局部利益，地方政府行為往往與國家產(chǎn)業(yè)政策相背離，尤其是在市場價格扭曲和高附加值產(chǎn)品的誘惑下，產(chǎn)業(yè)政策導向與地方利益主體導向的錯位就更加明顯。但目前我國對產(chǎn)業(yè)政策實施的考評和監(jiān)督還不完善，缺乏相應的激勵約束保障機制，也缺乏對產(chǎn)業(yè)政策的及時糾錯調(diào)整機制，導致產(chǎn)業(yè)政策“不落地”的行為普遍存在。（2）我國產(chǎn)業(yè)政策作用的微觀基礎發(fā)育不成熟。作為產(chǎn)業(yè)運行的微觀基礎，我國的公有制企業(yè)特別是國有企業(yè)的市場經(jīng)濟主體身份并沒有根本確立，民營企業(yè)由于體制和自身原因還不能承擔起調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構的重任，外資企業(yè)整體上缺乏推進我國產(chǎn)業(yè)升級和技術進步的壓力和動力。在產(chǎn)業(yè)政策傳導過程中，由于企業(yè)的主體作用沒有真正發(fā)揮，必然使產(chǎn)業(yè)政策的效果大打折扣。所以，營造公平市場競爭環(huán)境、使企業(yè)回歸到市場主體的地位是充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策作用的重要環(huán)節(jié)。（3）我國產(chǎn)業(yè)政策的實施還較多地依靠行政手段。產(chǎn)業(yè)政策是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，國家產(chǎn)業(yè)政策只是對市場不能很好實現(xiàn)資源配置的領域和環(huán)節(jié)進行引導和干預。但目前一些主導產(chǎn)業(yè)的選擇、技術發(fā)展方向以及產(chǎn)業(yè)規(guī)模往往由政府確定，市場機制配置資源的基礎性作用沒有得到充分體現(xiàn)，發(fā)揮中介組織的作用也不夠。如近年來實施的產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整、淘汰落后產(chǎn)能和對土地的調(diào)控等舉措，行政手段多，市場手段較少；直接手段多，間接手段較少，一旦經(jīng)濟運行出現(xiàn)問題，就通過中央政府和有關部委發(fā)《通知》、《意見》、《緊急通知》等辦法，實行行政首長負責制，層層抓落實，盡管短時間可以見效，但持久性不強，難以從根本上解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展上存在的一些深層次問題。

二、制定主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的原則要求

1.發(fā)揮比較優(yōu)勢。促進形成主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策應從四個主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎和潛力出發(fā)，分析各自的比較優(yōu)勢、比較劣勢、存在問題和發(fā)展瓶頸，確定四個主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的目標、重點和方向，制定相應的產(chǎn)業(yè)結(jié)構、產(chǎn)業(yè)技術、產(chǎn)業(yè)組織和產(chǎn)業(yè)布局政策體系，引導四大主體功能區(qū)形成能夠發(fā)揮自身資源稟賦優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)結(jié)構，使各功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展更加符合整體發(fā)展和長遠發(fā)展的需要。

2.做到系統(tǒng)設計。產(chǎn)業(yè)政策是一個系統(tǒng)的政策體系，在主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)政策設計時，必須做到統(tǒng)籌兼顧、整體設計，注重完善配套政策，包括各種經(jīng)濟政策手段的配套、優(yōu)惠政策和懲罰政策的配套、執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策專門機構的配套等，并與財稅政策、投資政策、土地政策、環(huán)境政策相配合，共同形成主體功能區(qū)的政策體系。

3.堅持市場導向。在市場經(jīng)濟條件下，產(chǎn)業(yè)政策必須以市場機制為基礎，通過市場機制發(fā)揮其政策效應。產(chǎn)業(yè)政策的指向應該是那些投資高、風險大、周期長、收益相對較低的基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施之類公共物品的生產(chǎn)和供應，投入較大的基礎性研究與開發(fā)活動以及市場失靈的領域。對市場能夠有效進行資源配置的領域，則減少干預，讓市場充分競爭，讓資金、人才等各種要素自由流動，讓市場成為區(qū)域主導產(chǎn)業(yè)的選擇力量和檢驗者。

4.實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、人口、資源、環(huán)境的和諧。當前和今后相當長一段時間，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨著從主要依靠耗費資源環(huán)境轉(zhuǎn)向主要依靠節(jié)約資源、保護環(huán)境的艱巨任務。產(chǎn)業(yè)結(jié)構升級、產(chǎn)業(yè)技術水平提高、資源開發(fā)和環(huán)境保護標準嚴格，將成為我國產(chǎn)業(yè)競爭力提升和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟增長模式轉(zhuǎn)變的主要方向。實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、人口、資源、環(huán)境的和諧發(fā)展，既是主體功能區(qū)戰(zhàn)略提出的重要原因，也應成為推進形成主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)政策貫徹落實的動因。

三、四大主體功能區(qū)的具體產(chǎn)業(yè)政策

主體功能區(qū)制定產(chǎn)業(yè)政策的總體思路是：以科學發(fā)展觀為指導，按照國家關于主體功能區(qū)的定位和要求，遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，制定、實施和完善主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)政策，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策區(qū)域化和區(qū)域政策產(chǎn)業(yè)化，促進四大功能區(qū)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)和區(qū)域間產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，增強我國產(chǎn)業(yè)競爭能力和協(xié)調(diào)發(fā)展能力。大量實踐表明，充分發(fā)揮市場機制作用、營造公平競爭環(huán)境、讓企業(yè)真正成為市場主體是最大的產(chǎn)業(yè)政策。對市場機制能夠發(fā)揮作用的產(chǎn)業(yè)和領域，政府應減少干預。主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策的重點應該是彌補市場失靈的領域，主要是在節(jié)能、環(huán)保、安全、質(zhì)量、技術、區(qū)域協(xié)調(diào)等領域，以及營造有利于競爭的市場環(huán)境。

1.優(yōu)化開發(fā)區(qū)的具體產(chǎn)業(yè)政策。（1）制定嚴格的產(chǎn)業(yè)準入制度。根據(jù)地區(qū)土地、水、材料、能源、環(huán)境等的承載能力，提高產(chǎn)業(yè)準入門檻，明確單位土地面積產(chǎn)業(yè)的承載量，制定明確的產(chǎn)業(yè)項目水耗、能耗、污染物排放標準，頒布不同行業(yè)的資源回采率、綜合利用率、回收率以及污染廢棄物綜合處理率等強制性標準，并實行環(huán)境總量控制。推進資源和要素價格體系改革，完善激勵和約束機制，對執(zhí)行效能標準好的區(qū)域和企業(yè)，給予獎勵，對未達標準的，采取有力措施，堅決處理。（2）推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構的高級化和輕型化。大力發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代裝備制造業(yè)，強化知識產(chǎn)權保護，鼓勵企業(yè)開展自主研發(fā)，提高技術創(chuàng)新能力，提升在國際產(chǎn)業(yè)分工中的層次和水平。綜合運用財政、稅收、信貸、投資等政策，發(fā)展高附加值、具有國際競爭力的出口導向產(chǎn)業(yè)，并鼓勵大企業(yè)、大集團走出去，做大做強。大力發(fā)展節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)業(yè)，完善循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)體系。（3）加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)。消除服務業(yè)發(fā)展中仍大量存在的政策障礙和體制障礙，積極推進現(xiàn)代金融、物流、信息、商務服務業(yè)等現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展。抓住國際服務業(yè)轉(zhuǎn)移的新機遇，寬領域地開放服務業(yè)市場，加快發(fā)展生產(chǎn)性服務業(yè)，培育一批服務業(yè)外包基地，提升服務業(yè)結(jié)構和國際競爭力。（4）積極引導不適合功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。發(fā)揮政府支持和市場機制的共同作用，針對性地制定資金、勞動力轉(zhuǎn)移、社會保障等政策措施，協(xié)調(diào)好與承接地區(qū)的關系，促進優(yōu)化開發(fā)區(qū)占地多、消耗高的加工業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)的平穩(wěn)轉(zhuǎn)移。（5）推動產(chǎn)業(yè)集群的升級換代。加強指導，通過組織創(chuàng)新、技術創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，大力實施品牌戰(zhàn)略、創(chuàng)新戰(zhàn)略、信息化戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，推進形成具有全球競爭力的產(chǎn)業(yè)集群。

2.重點開發(fā)區(qū)的具體產(chǎn)業(yè)政策。（1）加強產(chǎn)業(yè)配套能力建設。加快發(fā)展交通、物流、水電、電信等基礎設施和文化、教育、衛(wèi)生等事業(yè)，推進產(chǎn)業(yè)鏈配套，促進相關產(chǎn)業(yè)集聚，推進政府、企業(yè)、中介機構、金融機構之間形成良好的合作關系，積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群。（2）鼓勵發(fā)展現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)、原材料產(chǎn)業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)。充分利用本地區(qū)的資源稟賦和競爭優(yōu)勢，利用現(xiàn)代高新技術改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，主動、有選擇地承接國際上和優(yōu)化開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，鼓勵發(fā)展現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)、原材料產(chǎn)業(yè)、輕紡產(chǎn)業(yè)等具有比較競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。（3）控制好能耗標準和環(huán)境標準。相比優(yōu)化開發(fā)區(qū)，對重點開發(fā)區(qū)可以在用地、用水、能耗、環(huán)境標準上有所區(qū)別，但要防止能耗高、污染嚴重的企業(yè)向重點開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移。（4）加大“產(chǎn)、學、研”合作的支持力度。積極承接國際和優(yōu)化開發(fā)區(qū)的技術轉(zhuǎn)移和技術擴散。充分挖掘一些地區(qū)科研力量雄厚的優(yōu)勢，大力扶持以企業(yè)為主體的技術創(chuàng)新體系建設，建立多元化、多渠道的科技投入體系，強化“產(chǎn)、學、研”合作，促進科研成果的轉(zhuǎn)化，增強企業(yè)自主創(chuàng)新能力。（5）深化體制改革。一方面加快政府職能轉(zhuǎn)變，有所為有所不為，積極培育有利于競爭的市場環(huán)境，并注重發(fā)揮社會中介結(jié)構的作用；另一方面積極推進產(chǎn)權制度改革，大力推進非公有制經(jīng)濟發(fā)展，促進各種所有制相互融合，支持民營企業(yè)、外資企業(yè)發(fā)揮更大作用。

3.限制開發(fā)區(qū)的具體產(chǎn)業(yè)政策。（1）建立生態(tài)利益補償機制。相對于重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)，以生態(tài)功能為主的限制開發(fā)區(qū)為了維護全國或區(qū)域生態(tài)安全，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟活動受到限制或有些產(chǎn)業(yè)必須退出，因此，應建立相應的生態(tài)利益補償機制，加大對這些地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。（2）探索“產(chǎn)業(yè)飛地”發(fā)展模式。考慮到限制開發(fā)區(qū)域不適合大規(guī)模集聚產(chǎn)業(yè)，可以探索限制開發(fā)區(qū)生態(tài)功能與重點開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)功能在區(qū)域空間上的置換，在適宜大規(guī)模集聚產(chǎn)業(yè)的重點開發(fā)區(qū)設立“產(chǎn)業(yè)飛地”，限制開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)通過積極協(xié)商，從體制、機制、政策上為“產(chǎn)業(yè)飛地”發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。（3）制定特色產(chǎn)業(yè)扶持基金。在生態(tài)補償、財政轉(zhuǎn)移支付之外，設立產(chǎn)業(yè)扶持基金，支持當?shù)胤e極利用獨特的自然條件，培育發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)（接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)），增強自我發(fā)展的能力。（4）積極開發(fā)綠色生態(tài)產(chǎn)品。充分利用限制開發(fā)區(qū)的資源環(huán)境優(yōu)勢，積極發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)品。抓緊建立權威、科學、規(guī)范的生態(tài)標記認證體系，對于限制開發(fā)區(qū)符合綠色生態(tài)環(huán)保條件的產(chǎn)品，優(yōu)先進行生態(tài)標記，實現(xiàn)生態(tài)功能與產(chǎn)業(yè)功能的雙贏。

4.禁止開發(fā)區(qū)的具體產(chǎn)業(yè)政策。(1)堅持立法先行。建立健全禁止開發(fā)區(qū)保護的法律法規(guī)體系，綜合運用法律手段、行政手段及一定的經(jīng)濟手段，嚴格控制禁止開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，尤其是自然保護區(qū)核心區(qū)的產(chǎn)業(yè)活動。(2)建立動態(tài)的生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展監(jiān)控和調(diào)整機制。加強對禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的跟蹤監(jiān)控，引導生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，對過度開發(fā)的產(chǎn)業(yè)行為要及時制止調(diào)整，促進保護區(qū)資源的合理利用，形成自然保護與產(chǎn)業(yè)開發(fā)的動態(tài)平衡機制。(3)積極探索多渠道的資金投入政策。按照保護區(qū)的保護要求和發(fā)展能力，探索不同的資金投入政策。對保護要求非常嚴格的保護區(qū)，資金來源為政府，且主要為中央政府；對具有一定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力的保護區(qū)，資金來源除了中央和政府補貼外，可探索政府為主、社會資金適度介入的辦法；對產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景較好的保護區(qū)，可在強化政府監(jiān)控的前提下，以政府投入為杠桿，適度鼓勵社會資金投向生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但應體現(xiàn)政府主導的原則。

四、推進形成主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策的保障條件

1.明確中央和地方政府的職責分工。同中央政府相比，地方政府處于宏觀的中央政府和微觀的市場環(huán)境的中間環(huán)節(jié)，中央政府的許多產(chǎn)業(yè)政策是通過地方政府來實現(xiàn)的，沒有地方政府的認真執(zhí)行，其效果是難以保證的。但在產(chǎn)業(yè)政策實施過程中，地方政府存在兩種傾向，一種傾向是聽任市場和企業(yè)的力量，采取各種手段規(guī)避中央政府的控制，另一種傾向是濫用行政權力，對市場機制和企業(yè)行為進行直接干預。因此，要加快理順中央和地方政府的關系，加快行政管理體制改革，建立系統(tǒng)的法律法規(guī)體系，規(guī)范地方政府行為，同時，適當賦予地方政府在稅收、融資、項目審批和貿(mào)易管理上一定的自主調(diào)控權。針對地區(qū)間利益沖突，建立相應的利益補償和協(xié)調(diào)機制。

2.制定不同主體功能區(qū)的投資差別稅率政策。根據(jù)四大主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策，借鑒固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅的做法，對不同地區(qū)實施不同的投資差別稅率政策。原則上對優(yōu)化開發(fā)區(qū)的商業(yè)性投資，要提高投資稅率；對公共設施投資，也可根據(jù)有關情況酌情征收，以遏止一些地方政府存在的公共設施過度投入的現(xiàn)象。對重點開發(fā)區(qū)鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和基礎設施，要有所傾斜，減免相關項目的投資稅率。對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，要體現(xiàn)分類指導的原則，既有鼓勵，又有限制和控制，發(fā)揮稅收政策對產(chǎn)業(yè)投資方向的引導作用。

3.由單個項目的管理轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)集群的管理。發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群是增強產(chǎn)業(yè)競爭力、推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要舉措。從20世紀90年代開始，歐洲一些國家就已明確提出產(chǎn)業(yè)集群政策。美國許多州把發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群作為推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。我國應借鑒國外的經(jīng)驗和做法，在區(qū)域產(chǎn)業(yè)管理上，實現(xiàn)由單個項目的管理轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)集群的管理。根據(jù)主體功能區(qū)的比較優(yōu)勢，具體到各個地區(qū)實際，提出產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展規(guī)劃。加強地區(qū)內(nèi)政府、企業(yè)、社會中介、科研院所的溝通聯(lián)系，引導企業(yè)之間形成合理分工，提高產(chǎn)業(yè)配套能力。加強法制和誠信建設，構建信息和知識交流網(wǎng)絡，增強產(chǎn)業(yè)集群的學習能力和創(chuàng)新能力。

4.建立通暢的產(chǎn)業(yè)退出和轉(zhuǎn)移機制。要對不符合主體功能區(qū)發(fā)展方向的產(chǎn)業(yè)建立通暢的退出和轉(zhuǎn)移機制。可以采取設立援助基金等措施，對從衰退產(chǎn)業(yè)或嚴重過剩行業(yè)中退出的困難企業(yè)給予扶持，促進其平穩(wěn)退出，加快形成符合主體功能區(qū)要求的產(chǎn)業(yè)結(jié)構。對轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)，政府應根據(jù)其產(chǎn)業(yè)特征和市場發(fā)揮作用的大小，在轉(zhuǎn)移地區(qū)和承接地區(qū)制定一系列支持政策。

參考文獻:

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2.欒貴勤.城市經(jīng)濟學.上海財經(jīng)大學出版社，2007

3.芮明杰.產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學.上海財經(jīng)大學出版社，2005

4.張杏梅.主體功能區(qū)建設的政策建議.經(jīng)濟問題，2007(9)

（作者單位：上海理工大學管理學院 上海 200093）（責編：鄭釗）