農(nóng)村民間金融法律問題探析

摘 要：“三農(nóng)”問題已成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展的主要問題，而對此問題的解決離不開民間金融法律制度的保障與支持。發(fā)展民間金融有利于解決中小企業(yè)融資難問題，但也存在巨大的風險。要完善民間金融法律制度，引導民間金融走向規(guī)范化，使正規(guī)金融機構(gòu)與民間金融形成優(yōu)勢互補，共同解決“三農(nóng)”發(fā)展融資難的問題。

關鍵詞：農(nóng)村民間金融 法律制度 “三農(nóng)”融資難問題

中圖分類號：D922.28 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2008）11-087-03

目前，“三農(nóng)”問題已成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展的主要問題，而對此問題的解決離不開民間金融法律制度的保障與支持。農(nóng)村民間金融在我國已有上千年歷史， 自改革開放以來發(fā)展迅速。在農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)發(fā)展和涉農(nóng)經(jīng)濟中扮演著不可忽視的重要角色。是滿足“三農(nóng)”需要的一種有效的融資機制。發(fā)展民間金融有利于解決中小企業(yè)融資難問題，但也存在巨大的風險。作為民間自發(fā)形成的經(jīng)濟組織，民間金融的產(chǎn)生和發(fā)展需要一定的金融法律制度條件。因此，規(guī)范民間金融，使之形成對正規(guī)金融的優(yōu)勢互補，重在法律制度的建設。從目前我國的農(nóng)村金融市場來看，信貸融資困難越來越成為制約我國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)共同發(fā)展的瓶頸。真正規(guī)范的民間金融有助于增強我國金融法律制度體系的穩(wěn)定性，提高金融體系的效率，促進資本形成和經(jīng)濟增長。雖然與正規(guī)金融相比，民間金融具有信息、擔保、交易成本等方面的優(yōu)勢，但也存在規(guī)模、范圍和法律上的劣勢。應當構(gòu)建農(nóng)村民間金融法律制度，使之為“三農(nóng)”的發(fā)展提供金融保障和支持。本文著重從法律的角度探析我國農(nóng)村非正規(guī)金融規(guī)范化的路徑，以保障促進我國金融市場的穩(wěn)定，提高中小企業(yè)、個體戶變市場主體的融資效率，拓寬他們的生存與發(fā)展空間。因此，金融法律體制應當創(chuàng)新，改變目前民間金融無法可依的局面，以市場機制為基礎將正規(guī)金融市場與非正規(guī)金融市場結(jié)合起來，構(gòu)建農(nóng)村民間金融法律制度，使之為“三農(nóng)”的發(fā)展提供金融保障和支持。

一、民間金融的法律界定

對于民間金融的界定，理論界一直存在爭議。比較流行的觀點認為，按金融機構(gòu)和金融活動的合法程度可以劃分為三類：正規(guī)金融、非正規(guī)金融和非法金融。正規(guī)金融主要是指國有商業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社以及郵政儲蓄等組織的金融活動。非正規(guī)金融和非法金融可統(tǒng)稱為民間金融。從經(jīng)濟學意義上講，民間金融是指官方金融以外的金融形式與活動。民間金融是指民間借貸或股權(quán)集資的融資活動，是相對于有組織的金融中介或有組織的發(fā)行與交易市場而言的。從法學的角度進行探析，民間金融與正規(guī)金融的根本區(qū)別，在于交易是否在國家法律法規(guī)的保護和規(guī)范之下進行，以及金融機構(gòu)是否處于政府監(jiān)管之下從事經(jīng)營活動。民間金融就其實質(zhì)來看，是一種借貸行為。根據(jù)借貸行為是否觸犯現(xiàn)行法律作為界定標準，具體分為非正規(guī)金融和非法金融。非正規(guī)金融的組織和活動在銀行、證券、保險等正規(guī)金融所組成的范疇以外，由于它們沒有法定統(tǒng)一的記錄，難以獲取其行業(yè)的標準數(shù)據(jù)。由于它們的運行經(jīng)營規(guī)劃不受國家宏觀調(diào)控，其交易過程不受有關當局監(jiān)管，結(jié)果也不受法律保護。因此，很多學者把這類金融稱為草根金融、灰色金融、非正式金融、地下金融、非制度金融等。非正式金融是一種非正規(guī)的金融制度，具有空間上的分散性、時間上的不連續(xù)性、缺乏組織性、地域的社區(qū)性、運作過程的風險性等特征。區(qū)別于上述的非正規(guī)金融，非法金融是無論什么時候都應絕對禁止的違法金融，腐敗、違規(guī)操作、金融犯罪以及金融詐騙等非法金融活動都屬于這類金融。無論是未經(jīng)許可的或者是發(fā)生在合法機構(gòu)內(nèi)部的，其動機是純粹的犯罪，是法律法規(guī)和道德規(guī)范所不容的。非法金融是違法行為并且是應當絕對禁止的行為，本文著重從法律的角度探討我國農(nóng)村民間非正規(guī)金融規(guī)范化的路徑。

二、農(nóng)村民間金融法律制度的現(xiàn)狀分析

1.民間金融的現(xiàn)狀。“三農(nóng)”問題已成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展的主要問題，而對此問題的解決離不開金融法律制度的保障與支持。多年來，雖然各級政府及支農(nóng)部門逐步加大了對“三農(nóng)”的支持力度，但從目前的情況看，農(nóng)村中正規(guī)金融機構(gòu)已迅速退出，民間金融大面積衍生。據(jù)林毅夫2006年統(tǒng)計調(diào)查顯示，雖近年來中央政府對“三農(nóng)”的支出不斷提高，“但今后的新農(nóng)村建設中，仍有相當大的資金缺口，平均每年在2000億元左右。”中央政府自2004年來的三個一號文件中均提及用好民間資金，建立為“三農(nóng)”服務的農(nóng)村金融機構(gòu)。通過引導、規(guī)范日益活躍的民間金融，使之成為解決“三農(nóng)”資金不足，促進社會主義新農(nóng)村建設的一個有效途。

然而，目前的金融系統(tǒng)內(nèi)的改革及資本市場融資行為已導致農(nóng)村中正規(guī)金融供給的嚴重缺乏。主要體現(xiàn)在四大國有商業(yè)銀行在農(nóng)村中采取撤并收縮機構(gòu)網(wǎng)點；未卸掉濃厚的“官辦”色彩及歷史遺留沉重不良貸款包袱的農(nóng)村信用社并非真正意義上的合作金融，很難滿足農(nóng)村的金融需求。中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已在社會經(jīng)濟中居于重要位置，但在當前的情形下，這些企業(yè)很難通過正式的金融機構(gòu)進行融資。因此，他們把融資的目光投向了民間金融組織。四川省社會科學院農(nóng)村經(jīng)濟研究課題組2005年對四川省內(nèi)的農(nóng)戶信貸供求情況及其影響進行了實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)有多達80%的農(nóng)戶從民間金融貸款，而從正規(guī)金融機構(gòu)獲得資金的不到被調(diào)查人數(shù)的22%。溫鐵軍2005年對全國15個省、24個縣市村莊的調(diào)查數(shù)據(jù)更為驚人，農(nóng)村民間借貸行為的發(fā)生率竟有95%之高。據(jù)中國人民銀行2004年估計，農(nóng)村民間金融規(guī)模在3000億元上下。筆者對陜西省銅川市宜君縣的100多戶村民的調(diào)研同樣發(fā)現(xiàn)，農(nóng)信社向農(nóng)民發(fā)放的小額貸款不能滿足發(fā)展生產(chǎn)需要的資金，農(nóng)民急需錢時也是從民間貸款。其間導致了金融糾紛案件的大量增加。由于缺乏相應的法律規(guī)制，使得法院在處理相關案件時無法可依。實踐中諸如高利貸、金融詐騙、非法集資、倒會要風波等問題屢屢出現(xiàn)，帶來了極大的社會危害。如2004年五六月間，發(fā)生在福建省福安市民間標會的崩盤風暴，短短幾天，約25億元的民間資本從這個年財政收入不過2億元的縣級市蒸發(fā)，很多“會頭”和中標的“會腳”趁亂卷走巨款，造成成千上萬的會員損失慘重，當?shù)亟?jīng)濟遭受重創(chuàng)，直接影響到近65萬人的生活。福安的標會崩盤后，地方政府已經(jīng)著手在清理相關債務。但是普通民眾最為擔心的問題是：在會首的資產(chǎn)被用于償債時，參與清理標會的政府官員是否會優(yōu)先償還他們親友的債務，而其他人則血本無歸？但與民間金融相伴而生的風險依然存在。

這一案例警示著人們民間金融的風險性所引發(fā)的巨大社會動蕩。而政府在行政介入時無法可依，主觀隨意性大，難以取信公眾，使政府處于尷尬地位。從另一個角度，我們也可以看到：雖民間金融的利率大多比國家規(guī)定的利息高，但其運作形式多樣、靈活、快捷，小型企業(yè)通過抵押、典當?shù)确绞浇栀J到資金，可以解決短期資金緊缺問題。使用這種利息高的資金，企業(yè)自覺加快資金周轉(zhuǎn)率，提高企業(yè)經(jīng)營效益。對小型企業(yè)來說，民間金融制度是對正式銀行貸款制度缺撼的補充。從借貸風險保障機制來看，農(nóng)村民間金融組織對組織內(nèi)部成員的違約處罰和激勵有自身獨特的解決方案，來自成員之間的社會壓力和心理壓力形成社會沖突的內(nèi)部處理機制而不至于過度外化。因此，農(nóng)村民間金融從借貸還貸過程到事后違約處罰和激勵都具有低成本、高效率的優(yōu)勢，為農(nóng)村民間金融長久發(fā)展提供了保證。

2.民間金融法律制度的現(xiàn)狀。正規(guī)金融的給的滯后必然為民間金融的發(fā)展提供存在和發(fā)展的空間。而民間金融的發(fā)展也將推動正規(guī)金融制度供給與需求的均衡，二者的相互補充，有助于形成多元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)以提高正式金融制度的實施效率。然而目前法律制度卻成了制約民間金融發(fā)展的障礙。從我國目前的立法現(xiàn)狀來看，《中華人民共和國合同法》、《關于人民法院審理借貸案件的若干意見》和《關于如何確認公民與企業(yè)之間借貸行為效力的批復》等司法解釋中，只對民間借貸問題做了簡單的規(guī)定，在金融法領域《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》及《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》均不涉及民間借貸。而當前與民間借貸相關的規(guī)范性法律文件《非法金融機構(gòu)和金融業(yè)務活動取締辦法》、《金融機構(gòu)管理規(guī)定》等主要是國務院的行政法規(guī)和人民銀行頒布的部門規(guī)章、辦法。可以說，目前現(xiàn)存的法律文件中，對于任何“合會”等互助形式的金融組織還是專門洗黑錢的地下錢莊，大部分非正規(guī)金融均被列為取締之列，由此可以看出農(nóng)村民間金融所處的法律地位，這與世界合作金融發(fā)展好的國家的情形完全不同。對比一下世界合作金融發(fā)展好的國家，我們可以看出，他們都從立法的角度對信用合作的性質(zhì)、特征、機構(gòu)設立、組織管理、監(jiān)管等及時做出法律規(guī)定，如美國、德國、法國、荷蘭、日本以及韓國等國都是如此，這些國家都在信用合作建立的初期就出臺了有關法律。日本甚至早在 1891年起草了《信用合作法案》，比我們早了100多年的時間，在我國農(nóng)村信用社從確立之初，就指出要發(fā)展合作金融。然而50年過去了，《合作金融法》至今缺位，合作金融有名無實。像我國這樣規(guī)模又如此龐大信用合作社發(fā)展了50多年，還沒有信用合作法的國家實屬少見。正是由于缺乏必要的法律指導，才使得農(nóng)村信用社性質(zhì)、職能不明，還經(jīng)常擔負著政策性金融的一些職能，幾經(jīng)“易主”，造成大量的不良資產(chǎn)。現(xiàn)在又異化為“官辦”銀行，離農(nóng)民越來越遠。而在農(nóng)村金融產(chǎn)品供求失衡，農(nóng)村信用社獨木難支的情況下，整個農(nóng)村要生存發(fā)展只能把目光轉(zhuǎn)向民間金融。這是農(nóng)村非正規(guī)金融大面積衍生的根本原因。可見，民間金融的法律問題成了亟待解決的當務之急。

三、完善農(nóng)村民間金融法律制度的路徑分析

結(jié)合對民間金融法律制度的現(xiàn)狀分析，筆者提出以下完善路徑。

1.明確民間金融立法的價值取向及法律定位。從前面的敘述可以看出，民間金融的廣泛及普遍存在已是被廣大農(nóng)民及民營企業(yè)接受的事實，既然能大量存在，就有其合理性與必要性的一面。從上述分析，在農(nóng)村金融產(chǎn)品供求失衡的實際情況下，民間金融的存在彌補了我國農(nóng)村資金短缺的現(xiàn)狀，因此，應當改變我國金融立法的方向，民間金融立法應在充分認識到民營企業(yè)、農(nóng)民是弱者地位，為他們的生存發(fā)展供“血”，改變過去金融立法一味地追求為國有企業(yè)的發(fā)展提供融資渠道的單一的僵化的模式。傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，國家在制定法律時的價值取向是維護國家的利益，維護國有銀行的利益，也就是金融資源的國家壟斷。從而使廣大民眾從一開始就與政府處于一種弱勢和不平等的地位。改革開放已30年了，政府在立法中忽視了所應持有的公平地對待國有與私有、市民與農(nóng)民的公正態(tài)度。在國家通過長期的利率管制，讓國內(nèi)銀行體系利率處于一個極低的水平上，從而使得持有12多萬億元個人儲蓄的民眾的利益持續(xù)通過正規(guī)金融系統(tǒng)向少數(shù)國有企業(yè)輸送。個人投資渠道的缺乏迫使廣大民眾的金融資產(chǎn)只能進入政府管制下的體系。而這種完全管制下的正規(guī)金融的壟斷地位的利益輸送確保了國有銀行及國有企業(yè)走出困境。忽視了農(nóng)民、私有企業(yè)的利益。所以，民間金融立法的價值取向與法律定位應著眼于私有與農(nóng)民利益，為他們提供融資渠道。

當前政府在政策上雖然明確了民間金融組織的合法地位，但對規(guī)范民間金融組織還未有定論。筆者認為應盡快制定《合作金融法》。《合作金融法》應該包括以下兩個方面的內(nèi)容:一是從法律上明確民間金融組織的合法地位，根據(jù)法律規(guī)定的職格條件，依法成立的民間金融組織，其組織、成員的權(quán)利義務是受法律保護的。明確調(diào)整對象的組織規(guī)模、資金總量、業(yè)務范圍和市場定位。對于規(guī)模較小，人員較少，借貸數(shù)額少的民間金融組織，可以按現(xiàn)有的民間慣例與規(guī)則自主運行。待達到一定規(guī)模時，由專門的評估機構(gòu)予以評估，符合法律規(guī)定的，就確認其民間金融組織合法地位。政府對其可采用扶持性管理，使得民間金融組織得以健康蓬勃發(fā)展。二是規(guī)范的利益糾紛的法律解決途徑。長期以來，由于民間經(jīng)濟組織的合法地位的不確定性，不管是民間金融組織還是貸款人，一旦發(fā)生利益糾紛，從不敢求助于法律途徑。因此，《合作金融法》的出臺，將不僅從法律上承認民間金融組織的合法地位，同時也明確利益糾紛的法律解決途徑，使司法機關在處理該類案件時有法可依，從而達到彌補民間信義機制約束不足的缺憾。

2.健全完善相關配套法律制度。

（1）規(guī)范民間金融的主體的權(quán)利能力與行為能力，將其納入國家的宏觀調(diào)控法律制度、市場規(guī)制法律制度、可持續(xù)發(fā)展法律制度中來，使其成為我國法律系統(tǒng)的一部分。由于農(nóng)村金融主體行為能力存在著嚴重的缺陷，所以對于農(nóng)村金融主體的行為能力既需發(fā)展又需規(guī)范，在處理發(fā)展與規(guī)范關系時應先發(fā)展后規(guī)范，在農(nóng)民與農(nóng)村金融市場主體發(fā)展上應將農(nóng)民置于優(yōu)先地位，在規(guī)范農(nóng)村金融活動主體與金融管理主體時，應首先規(guī)范管理主體的行為，因為在發(fā)展能力上農(nóng)民、金融活動主體、金融管理主體處于三個不等級別。另外，農(nóng)村金融發(fā)展空間過于狹小的現(xiàn)狀也要求先發(fā)展后規(guī)范。

（2）將現(xiàn)在農(nóng)村廣泛存在的“合會”合法化。目前，首先應當確立的是“合會”的主體地位，在這方面立法較為成功的是韓國的“新農(nóng)村建設制度”。經(jīng)過“新農(nóng)村建設制度”，韓國的農(nóng)村不僅實現(xiàn)了機械化、電氣化和水利化，而且農(nóng)民的收入也達到城市人口平均收入的85%。韓國農(nóng)民能走上致富之路，其中最為重要的就是“農(nóng)業(yè)協(xié)同組合”（簡稱“農(nóng)協(xié)”成立于1961年）起到了關鍵性的作用。農(nóng)協(xié)有三大職能，一是教育普及農(nóng)業(yè)技術(shù)；二是建立購銷渠道開拓國內(nèi)外市場；三是從事金融信貸保險業(yè)務。向農(nóng)民提供資金，主要由農(nóng)協(xié)銀行承擔，為農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展提供原動力。農(nóng)協(xié)從剛開始的非贏利組織，經(jīng)過幾十年的運作已成為農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的支柱。目前在我國存在的“合會”，比較流行的模式雖叫法不同，但不外乎三種形式，主要有標會、輪會和搖會。因為沒有法律規(guī)制，在我國許多地方還出現(xiàn)了合會的“高級”形式——“錢莊”和“抬會”，它們的發(fā)展背離了合會的初衷，已經(jīng)成了非法的金融組織。對此，我們可以借鑒韓國“農(nóng)協(xié)”的成熟經(jīng)驗，為我國的“合會”規(guī)范化提供法律制度的借鑒。以法律的形式規(guī)范“合會”，使之成為促進農(nóng)業(yè)發(fā)展一個特殊民間金融機構(gòu)，引導他們?yōu)椤叭r(nóng)”服務。

（3）加快建立存款保險制度。國外的銀行大多有存款保險制度，而我國一直沒有建立這一制度。我國的銀行是以國家信譽作為擔保的，儲蓄居民沒有風險意識，出了問題，由國家來“買單”。對于中小民營銀行沒有國家信譽作擔保，存款保險制度很有必要。存款保險制度的建立既可提高公眾對民營銀行的信心，又能提升民營銀行的社會信譽。一旦發(fā)生金融風險有利于保護存款人的利益，這樣國家就可以從多種層次對民間金融進行監(jiān)督。避免類似福安標會倒會事件發(fā)生后，政府忙于四處救火的尷尬局面發(fā)生。

3.加大對民間金融的監(jiān)管力度。

（1）規(guī)范農(nóng)村民間金融，將民間金融納入金融監(jiān)管范圍。農(nóng)村民間金融以其融資速度快、信息費用低、利率具有彈性、服務態(tài)度好、渠道廣、回收快、資金利用率高等優(yōu)點而經(jīng)久不衰，但其具有的高利貸、高風險、金融欺詐、隱蔽性強、不可控制等缺點，有時會影響農(nóng)村正常的金融秩序甚至社會穩(wěn)定。因此，在放開農(nóng)村民間金融的同時，要加大監(jiān)管力度，吸取“福安事件”的經(jīng)驗，嚴把市場準入關，將優(yōu)良的民間信貸機構(gòu)吸納為市場主體，不符合規(guī)定的則排除在外，維護市場主體的質(zhì)量，同時建立市場退出機制，按照法律規(guī)定和市場原則實行破產(chǎn)，以保證中小金融機構(gòu)健康高效地運行。

（2）加強對民間金融主體的監(jiān)督力度。民間存在的合會具有自發(fā)、自愿合作的特點，且已經(jīng)形成較成熟的自律機制，政府對其活動不可干預過多，應采取引導、監(jiān)控為主，重點放在市場準入制度上，加強注冊登記環(huán)節(jié)。注冊登記一方面有利于政府及時準確掌握民間資本動向，為國家宏觀經(jīng)濟決策提供第一手數(shù)據(jù)；另一方面有利于潛在會員了解已入會成員間的信用程度以做出理性抉擇。當前我國缺乏一個明確的法律框架規(guī)范各類非正規(guī)金融活動，可以說是近年來類似福安標會倒會事件的不斷發(fā)生，事后政府忙于四處救火的一個主要原因。對此，政府的監(jiān)管途徑應該包括以下兩點:一是金融監(jiān)管。主要是依據(jù)《合作金融法》和《合作金融監(jiān)管法》，嚴厲打擊非法集資，打擊類似于非法集資的違法行為，正確引導民間金融組織集資方式的合法化。二是司法監(jiān)管。法院在審查民間金融組織時，應對其進行合法性與合理性的審查。

（3）加強行業(yè)自律機構(gòu)的適時監(jiān)管。行業(yè)自律機構(gòu)屬于中介機構(gòu)。在建立行業(yè)管理體制方面，由于農(nóng)村金融本身具有管理松散、多特征、多樣化的特點，實行全國性的行業(yè)統(tǒng)一管理模式去規(guī)范民間金融的經(jīng)營活動顯然是不現(xiàn)實的也是不可能的。因此，可以嘗試仿效證券業(yè)協(xié)會的實例建立自律性行業(yè)協(xié)會。農(nóng)村民間金融是否有必要建立統(tǒng)一的全國性行業(yè)管理組織是值得商榷的；比較現(xiàn)實的方式是以政府引導的方式，在民間金融組織自愿基礎上自行組建自律性行業(yè)協(xié)會，協(xié)調(diào)相互競爭、包括金融知識的培訓、金融管理人員資格培訓、會計標準、收費標準等問題。行業(yè)的自律機制也有利于對民間金融起到一定的監(jiān)督約束作用。

綜上所述，民間金融法律制度的完善是一個循序漸進的過程。可喜的是在本文的寫作過程中，中國銀監(jiān)會發(fā)布了《小額貸款公司試點指導意見》為民間金融的立法帶來了曙光，規(guī)定自然人、企業(yè)法人和其他社會組織可以投資設立小額貸款公司。雖然門檻高（如果采取有限責任公司形式，注冊資本不能低于500萬元。注冊資本必須全部為實收貨幣資本，由出資人或發(fā)起人一次足額繳納），但已向民間金融正規(guī)化邁開了第一步。同時，我們也必須看到，“即使一個總體上來說是有用、有益的制度也不是萬能的，不存在只有好處沒有缺點的制度。”因此，“三農(nóng)”發(fā)展所需的資金問題要靠正規(guī)金融與民間金融的優(yōu)勢互補，構(gòu)建一個完善的金融法律體系來保障完成。

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(作者單位：商丘師范學院政法系 河南商丘 476000）

（責編：若佳）