論中國反傾銷司法審查制度

摘 要：反傾銷司法審查制度是防止反傾銷權濫用的一種制度，中國現有的反傾銷司法審查制度，既有與WTO規則相一致的地方，也存在不足。目前，中國應對照WTO的相關規定，并借鑒國外成功的經驗，提高反傾銷司法審查的法律層次和效力，擴大反傾銷司法審查的范圍，確定反傾銷司法審查標準，明確具體訴訟時限。

關鍵詞：反傾銷 司法審查 WTO

中圖分類號:F740 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2008)11-089-02

一、傾銷、反傾銷和反傾銷司法審查的涵義

關貿總協定第6條的規定：傾銷是指在正常貿易過程中出口商以低于正常價值的價格向進口國銷售產品，并因此給進口國產業造成損害的行為。在國際貿易過程中，傾銷被視為價格歧視的一種表現，違背了公平競爭與公平貿易的原則，扭曲了競爭機制下的價格水平。

反傾銷是針對傾銷而言，是有關國家針對傾銷而采取的措施，是GATT賦予各國抵制濫用自由貿易的一項權利。但是反傾銷具有雙重屬性，一方面公平、公正地行使可以成為保護本國經濟利益和促進國際貿易自由化的最有效的法律武器；另一方面，若濫用反傾銷措施，則會阻礙、威脅整個世界自由貿易秩序。為了防止反傾銷權的濫用，WTO設置了反傾銷司法審查機制。

反傾銷司法審查是指反傾銷案件的利害關系人由于不服進口國反傾銷調查機關在反傾銷過程中做出的裁決或規定而向該國的司法機關起訴，司法機關對案件進行審理并做出獨立裁決的行為。反傾銷司法審查是司法對反傾銷行政權力運用的監督，以避免其濫用和糾正錯誤或不公正的行政裁決；它由進口國司法當局實施；起訴者為反傾銷案件的利害關系人；反傾銷司法審查也是WTO對其成員方的要求。

二、中國反傾銷司法審查制度與WTO有關規定之比較

WTO《反傾銷協議》第一次把反傾銷司法審查規定在協議中，以監督和控制行政機關濫用反傾銷權力，給利害關系方提供救濟渠道。WTO《反傾銷協議》第13條規定：“其國內立法包括有關反傾銷措施規定的各成員應維持司法、仲裁或行政法庭或裁判所，以便對有關第11條意義內的最終裁決和審查決定所采取的行政行為迅速進行審查，此類機構或程序應完全獨立于負責做出該裁決或審查決定的當局。”通過該條規定的含義及其相關規定與中國現行反傾銷司法審查制度相比較可以看出，中國的反傾銷司法審查制度與WTO的要求既有一致性又有差距。

1.中國反傾銷司法審查制度與WTO的要求的一致性。

（1）司法審查主體的一致性。WTO《反傾銷協議》第13條規定：“國內立法包含反傾銷措施規定的每一成員均應設有司法、仲裁或行政庭或程序，其目的特別包括迅速審查與最終裁定的行政行為有關、且屬第11條范圍內的對裁定的審查。此類法庭或程序應獨立于負責所涉裁定或審查的主管機關。”在中國，人民法院是唯一負責行使反傾銷司法審查權的機關。《行政訴訟法》第3條規定，“人民法院依法對行政案件獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”“人民法院設行政審判庭，審理行政案件”。可見，在反傾銷司法審查的主體方面，中國的立法和實踐完全符合WTO的要求。

（2）訴訟當事人方面的一致性。一般而言，只有利害關系方才具有當事人資格。WTO《反傾銷協定》第6條第11款規定：“就本協定而言，利害關系方應當包括：1.被調查產品的出口商、外國生產者或者進口商的貿易或者商業協會；2.出口成員的政府；3.進口成員中同類產品的生產者，或者在進口成員的領域內生產同類產品的主要成員的貿易或者商業協會。上列規定并不排除成員允許國內或者國外的其他當事方作為利害關系方。”本條規定了利害關系方的最低范圍，但其并不排除成員規定比該范圍更寬的利害關系方，即可以把國內或者國外的其他當事方作為利害關系方納入訴訟主體范疇。

中國是按照訴訟地位把訴訟主體分為原告、被告和第三人。首先，關于原告資格，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12條規定，“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”一般而言，中國司法實踐對“利害關系方”作相對寬泛的理解，只要個人或者組織受到行政行為的實際的不利的影響，均賦予其起訴的資格。從中國加入WTO議定書的有關規定即可看出。另中國《反傾銷條例》第19條也對利害關系方做出了規定，即“申請人、已知的出口經營者或進口經營者、出口國（地區）政府以及其他有利害關系的組織、個人。”該規定顯然是與WTO《反傾銷協定》的第6條第11款的規定相對應的。

其次，關于反傾銷行政案件的被告。2002年最高人民法院《關于審理反傾銷行政案件應用法律若干問題的規定》（以下簡稱《反傾銷規定》）第3條規定：“反傾銷行政案件的被告應當是作出相應被訴反傾銷行政行為的國務院主管部門。”

再次，從中國《反傾銷條例》的規定看，國務院主管部門做出反傾銷行政行為時往往涉及其他利害關系的部門，據此，《反傾銷規定》第4條反傾銷行政案件第三人規定如下：“與被訴反傾銷行政行為具有法律上利害關系的其他國務院主管部門，可以作為第三人參加訴訟。”

可見，在訴訟當事人方面，中國的規定與WTO的要求是一致的。

2.中國反傾銷司法審查制度與WTO的要求的差距。

（1）在透明度方面的差距。透明度原則是GATT和WTO對成員的一項基本要求。它要求，各成員方一切影響貿易活動的政策和措施均須及時公布，非經正式公布，不得實施。因此，法院在反傾銷司法審查中適用的法律只能是按照法定程序對外公布的法律、法規和規章。WTO協議要求，各成員方要在規定的時間內向WTO有關機構報送各自有關制定貿易政策、法令及條例的情況報告以及有關國際貿易的法規、規章和決定的副本，這里當然包括反傾銷司法審查的相關的法律、法規、規章等。中國現已對一些不符合WTO規則要求的法律規范進行了修改、廢止，保證這些法律規范不與WTO規則相沖突。然而，中國反傾銷法律對司法審查的規定還比較粗糙，有些缺乏明確具體的法律規定，有時還存在適用內部文件或“紅頭文件”的現象，這就難免出現“武斷的”和“不透明的”現象，極有可能在日后的國際經濟交往中因與WTO反傾銷守則不一致而被其他成員方訴諸WTO的爭端解決機構，從而被動地被專家小組做出不利于中國的裁決。

（2）在司法審查范圍方面的差距。WTO《反傾銷協定》第13條規定的司法審查范圍特別強調了兩個方面：對行政行為的最終裁定以及第11條規定的復審行為。這是對成員在國內法中確定司法審查的最低要求。

依照中國《反傾銷條例》和《反傾銷規定》的相關規定，中國對下列決定可進行司法審查：國務院主管部門做出的有關反傾銷終裁決定；國務院主管部門做出的是否征收反傾銷稅的決定以及追溯征收、退稅、對新出口經營者征稅決定；國務院主管部門對繼續征收反傾銷稅或者履行價格承諾的必要性做出的復審決定。

另外，《反傾銷規定》第1條第4款規定了對“依照法律、行政法規規定可以起訴的其他反傾銷行政行為的司法審查的兜底條款，為沒有具體規定的可起訴的反傾銷行政行為保留了法律適用的空間。

但是，中國現行的法律還有與WTO《反傾銷協議》相沖突之處，例如在關于對終局行政行為的司法審查的規定。《行政訴訟法》第12條第4項規定：法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為，人民法院不予受理。實際上剝奪了當事方對行政機關做出的終局性的決定請求司法保護的權利。這是與WTO《反傾銷協議》的宗旨相違背的。而且，中國法律規定和司法實踐均將法院受案范圍限于行政機關的具體行政行為，而不包括行政機關的抽象行政行為，這樣的做法明顯地與WTO的要求相矛盾。

（3）在司法審查標準方面的差距。司法審查標準是司法審查制度的核心問題，它為司法機關可以在多大程度上干預行政機關的決定提供基本的尺度。WTO《反傾銷協定》第17條第6款第1項規定：“在估價該事實時，小組應當決定當局確定的有關事實是否適當，以及對他們的事實的估價是否公正和客觀，如果確定的事實是適當的，估價是公正和客觀的，即使小組可能做出不同的結論，該項估價也不應被推翻。”第2項規定：“專家組應依照關于解釋國際公約的習慣規則，解釋本協定的有關規定。專家組認為本協定的有關規定可以作為一種以上的解釋時，如主管機關的措施符合其中一種允許的解釋，則專家組認定該措施符合本協定。”這表明WTO爭端解決機制審查成員方行政機關對反傾銷案件事實問題分為對事實的確定和對事實的評估兩個方面。對事實確定的審查標準是所謂的“適當”，對事實評估的審查標準是所謂的“無偏見”和“客觀”。這兩個標準都不是評價事實本身正確性的標準，而是對行政機關認定事實行為的適當性標準和公正性標準。

中國行政訴訟法中的相關法律可以從“濫用職權”的判決條件規定中引申出“濫用裁量權”標準，但是難以直接找到類似“實質證據”這樣的審查標準。就中國行政調查和事實認定程序的相關法律來說，中國反傾銷事實調查的方式和程序規定于《反傾銷條例》第20條，其中包括問卷、抽樣、聽證會、現場核查。但對于使用這些方式的程序細節，條例本身并沒有更多的規定。后來商務部發布了一些程序規定，但尚未覆蓋上述各種調查方式。

（4）在提起訴訟的時限方面的差距。WTO《反傾銷協議》對反傾銷司法審查時限沒有作出明確的規定，僅對司法審查的時限提出了原則要求，即“迅速及時”，并且根據WTO其他相關協議和規則的要求，司法審查程序不得包含不合理的拖延。而中國對反傾銷相關裁決或決定規定了可以提起行政復議或訴訟的權利，對提起訴訟的具體時限也并未規定。行政訴訟法38條規定，行政復議機關對當事人的申請有兩個月的復議期間，第39條：公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道做出具體行政行為之日起三個月內提出，法律另有規定的除外。根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第41條，起訴的期間最長可達二年。這樣的規定顯然與WTO《反傾銷協定》的“迅速及時”原則要求不符，應當予以完善。

三、完善中國反傾銷司法審查制度的設想

反傾銷司法審查涉及行政權與司法權的劃分等諸多復雜問題，絕大多數國家都是由國會行使反傾銷立法權，把它作為基本法來草擬、通過，例如歐盟、美國都制定了專門的反傾銷法。但中國的反傾銷司法審查立法還停留在行政法規的層面上，現行法律還有許多不完善之處，因此，中國應借鑒國外的成功經驗，制定一部反傾銷法，提高反傾銷法的立法層次，并將反傾銷司法審查作為《反傾銷法》專門的一章。就目前來看，應從以下幾個方面加以完善：

1.提高反傾銷司法審查的透明度。中國反傾銷司法審查的透明度不高，主要原因是中國對反傾銷司法審查的諸項內容、標準、程序性問題等沒有明確具體的法律規定。因此，《反傾銷法》應完善反傾銷司法審查原則、審查權限和標準、審查的程序、管轄法院的設置等內容，特別是對審查程序（包括利害關系方的條件和范圍、提起訴訟的時效、庭審的程序規則等方面的內容）做出具有可操作性的規定。這樣，法院的“不透明”和內部文件或“紅頭文件”就無法適用，中國反傾銷司法審查的各項內容、標準都有據可依，訴訟當事人可以預知訴訟的過程及訴訟結果，從而大大提高了司法審查的透明度。在完善這些制度時，中國也可以借鑒國外提高透明度的一些做法，如歐盟在開庭審理之前，要將已受理的案件的簡要情況公之于眾，案件判決結果也可供公眾自由閱取等做法。

2.擴大反傾銷司法審查的范圍。為履行國際WTO義務，保護利害關系人的合法權益，我們應在《反傾銷法》中將所有的行政機關最終裁決的具體行政行為都納入反傾銷司法審查的范圍中，并修改《行政訴訟法》相應的規定。中國反傾銷司法審查受案范圍應明確為：由有關機關在反傾銷調查中做出的會對利害關系方權利義務產生終局影響的決定及裁決。除《反傾銷條例》和《反傾銷規定》規定的司法審查的范圍外，下列行政行為也應納入司法審查的范圍：一是不立案的決定；二是對損害的否定性初裁決定；三是沒有足夠證據證明存在傾銷、損害或者二者之間有因果關系的決定；四是傾銷進口產品實際或潛在的進口量或損害屬于忽略不計的決定；五是商務部認為不適宜繼續進行反傾銷調查的決定；六是中止或終止反傾銷調查、接受或不接受價格承諾的決定；七是對其他部門提起的訴訟，如對農業部參與國家商務部的決定。

3.確定反傾銷司法審查的標準。正當程序要求的基本方面是利害關系方對行政程序的參與程度，對此有兩個法律上的根據：一個是中國《反傾銷條例》的規定，一個是WTO《反傾銷協定》的規定。中國反傾銷主管機關如果根據這兩個規定為當事人提供WTO《反傾銷協定》第6條第2款規定的參與機會，并且以相關記錄作為事實裁決的依據，行政調查程序因而取得較高程度的正當性，司法審查就可以考慮使用類似“實質證據”那樣的司法審查標準；如果沒有經過這樣的行政程序，就應當使用比實質證據更為嚴格的審查標準，例如類似于“武斷”和“濫用裁量權”那樣的司法審查標準。如果人民法院審查認為行政機關在事實認定方面構成“主要證據不足”，就應當判決被告重新做出反傾銷行政行為，不得自己調查證據重新認定事實。

4.明確具體訴訟時限。針對WTO《反傾銷協議》的“迅速及時”原則，歐盟和美國都規定了具體的訴訟時限。根據《歐共體條約》第173條第2款的規定，提起宣告無效訴訟，在決定公布或通知原告之后2個月內，或自原告獲悉上述公布或通知之日起2個月內。只有在2個月內，原告方可向法院提起上訴，超過該時限，法院則不再受理；美國反傾銷司法審查的時限是當事人對商務部和國際貿易委員會的有關行政裁決向國際貿易法院提起訴訟，必須在該項裁決在聯邦公報上發布后30日內提出。這些規定比較合理。而中國《反傾銷規定》沒有就時限問題做出規定，《反傾銷條例》在規定復議和訴訟權利時也沒有明確規定時限。而時限對司法審查有重要意義，為更好的維護當事人權益，中國可以借鑒歐美國家的好的做法，明確規定具體的反傾銷訴訟時效。

參考文獻:

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4.參見鄧德雄.歐盟反傾銷的法律與實踐[M].北京：社會科學文獻出版社，2004

(作者單位：湖南科技學院法律系 湖南永州 425100)

(責編:賈偉)