淺談農村金融體制改革

摘 要：現行的農村金融體制在改革的新形勢下已顯得滯后，如何在新農村建設中發揮金融服務的作用，改革現有的農村金融體制已成為亟待解決的問題。文章分析了農村金融體制的現狀及存在的問題，并針對性地提出了相關建議與對策。

關鍵詞：農村金融體制 金融服務 “三農”

中圖分類號：F830.6 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2008）11-197-01

現行的農村金融體制在改革的新形勢下已經顯得滯后，非但不能繼續支持農村經濟的發展，甚至阻礙了農村的發展。因此，如何在新農村建設中發揮金融服務的作用，如何改革現有的農村金融體制等一系列問題已經成為決策者和專家、學者必須著手研究解決的重大議題。

一、現狀及存在問題

1.造血不足，加上失血過多造成了“三農”的嚴重貧血。農民貸款難一直是壓在農民心頭的老大難問題，輸血不足是造成“三農”貧血的原因之一，但是造血不夠、失血過多也是導致“三農”問題較為突出的重要原因。農村的造血機制遠遠不能滿足其金融服務的需求。從國務院發展研究中心調查結果顯示，農民真正能夠從正規機構得到貸款的大約只有20％左右，額度基本上是5000元左右，1萬元、2萬元以上的借貸較少，而且生活類借貸多于生產性借貸，資金使用的效益尚處于較低水平。一方面，銀行惜貸；另一方面，農民對貸款的需求卻不能滿足。合法金融的缺口就由非法金融、不正規金融活動代替，并日趨活躍。

令人擔憂的是，造血機制非但沒有跟上，而且原有血液的流失也相當嚴重。農村金融市場存在較多的“抽血站”，大量的資金流出農村，缺乏回流機制和渠道。商業銀行貸款權限不斷上收，縣以下鮮有效益較好的項目，越來越成為吸收存款的機構，農信社也是多存少貸，郵政儲蓄是只存不貸。數據顯示，每年通過正規金融渠道從農村抽走的資金在3000億元以上，而2006年財政支農資金預算總規模也就3000億元左右。截至2005年末，全國金融機構的存貸比為69.02%，而農村金融機構存貸比為56.3%，比全國水平低12.72%；縣以下銀行業金融機構貸款平均增長率為9.72%，全國為15.66%，相差5.94%。從總體上看，近幾年農村金融體系對縣域經濟的信貸支持力度不但沒有加強，反而有所下降。在縣域經濟的存款市場上，資金通過郵政儲蓄和國有商業銀行資金上存大量流向城市，使資金本來就短缺的縣域經濟發展雪上加霜。

2.農村財政公共品供應不足導致金融財政化現象嚴重。目前，我國中西部地區的地方財政尤其是地、縣以下財政大多是吃飯財政。在中央、省級政府掌握主要財力的布局下，縣鄉政府財力薄弱卻承擔了義務教育、基本醫療經費，當然無力承擔基礎設施項目建設。沉重的鄉村債務已成為影響農村金融機構發展的重要因素，鄉村債務主要靠拖欠農信社解決，債務金融化相當嚴重。這種做法直接影響了金融機構資產的質量。不少由政府牽頭、企業出面貸款的公共設施項目，形成了大量的不良貸款。金融與財政的互相滲透，不僅導致了金融機構的道德風險，也助長了政府部門的道德風險，結果是形成大量的不良資產，財政再出錢核銷呆賬，這中間就存在資源浪費和效率低下的問題。

3.農村金融機構監管缺位，風險狀況較高。農村金融機構的資產質量普遍不高。截至2005年末，農業銀行不良貸款率為26.3%，農業發展銀行不良貸款率為54.1％，遠遠高于同業水平。同時，農村金融機構的資本充足率嚴重不足，有關金融專家稱“很難說城鄉金融機構之間在資本充足率方面差多少，因為農村金融機構基本上這個指標都是負數；中國銀行業的主要金融風險已經從不良資產問題轉移為機構發展不平衡、地區發展不平衡和城鄉發展不平衡。”目前，政府對農村金融市場缺乏有效監管。農信社改革后交給了地方政府管理，但又不賦予其監管職能。這種制度安排使地方政府可以任意干預農信社的日常經營活動，但不用承擔相應的風險和成本。如果不對省聯社管理權限進行限制或規范，新一輪的大面積虧損不可避免。同時對農村金融監管的不到位還助長了民間金融的活躍，一些民間金融活動已經成為孕育地下經濟的溫床。特別是高利貸現象不僅提高了資金使用者的生產經營成本，而且伴隨著其他犯罪現象的產生。

4.機構布局不合理，功能交叉，缺乏協作。目前，在農村設立營業場所的金融機構大致包括：農業銀行、農發行、農信社、郵政儲蓄。此外，國家開發銀行、進出口銀行的個別業務涉及到農村業務。其中農業銀行屬于商業銀行，商業資本的逐利性促使其陸續淡出農村領域，轉向縣域金融；農發行作為唯一一家專業支農的政策性銀行，業務單一已經逐漸演變成“糧食收購銀行”；農信社幾乎成為農村金融市場上唯一的正規金融組織，但其經營存在明顯的地域限制，加上包袱沉重，實力薄弱，無力滿足農村發展的金融服務需求。在農村實際上形成了農信社“一家獨大”的局面，尚沒有形成針對不同客戶、不同需求，提供差異性金融服務的農村金融體系，導致農村金融供給總量不足、金融產品單一、服務質量較差。農發行無力從事農業基礎設施建設、扶貧開發等支農事業，而作為商業機構的農業銀行、農信社承擔了大量的政策性金融業務。政策性金融與商業性金融不分，大大降低了商業性金融的效率。迫于政策壓力，商業化改革后的農行與農信社承擔了一部分政策性業務，但在利益機制驅動下，支農貸款比重逐年下降。

二、建議與對策

1.加強有效的農村金融監管體制。為建立多樣化、有序分層的農村金融體系，有必要創新監管模式，實施中央和地方的分級監管。可以將省聯社改革為地方金融監管機構，賦予地方政府部分監管權，如對信用社的監察審計職責、保證債權法律主體，承擔部分防范和化解信用社風險的責任，特別是要規定在轄區內的金融機構出現支付危機時地方政府應承擔的救助比例。金融機構市場準入仍由銀監會負責。并要適當放松金融市場準入，允許民間資本進入金融領域；通過立法使民間借貸走向法制化，并將其置于政府的監管之下。

2.積極創新農村金融服務。首先是金融服務創新。積極探索完善金融服務“三農”的區域合作模式；完善信息技術服務，保障網絡的穩定性；拓展服務手段，推廣網上銀行、電話銀行、咨詢等業務。其次是金融產品創新。一是設置農村基礎設施建設專項貸款、農田水利改造專項貸款、大型農業機械按揭貸款及租賃業務；二是探索發展定單農業，農業生產資料購買貸款、科技興農推廣貸款等品種；三是開發農產品專業市場和電子化信息網絡市場的貸款，以外貿和新興領域企業為服務對象，以倉儲、配送、分銷等為主要內容的物流服務貸款品種。

3.進一步厘清農村金融格局。一是深化農村信用社改革，發揮支農主力軍作用。把農村合作金融機構分期分批逐步建成產權明晰、經營有特色的社區性農村銀行機構，加大對農業產業化的支持力度，向農戶提供小額農戶貸款、種養業貸款等形式的農業產業化貸款，增加農村助學和消費信貸的投入。二是加快政策性銀行改革，完善政策性銀行運行機制。擴大業務范圍和服務領域，發揮好農業綜合開發等政策性專項貸款職能。三是加快農業銀行改革，加大對農村的市場化支持力度。通過國家注資和重組，把農行整體改造為國家控股的股份制商業銀行。

4.健全農村公共財政體系。一是要通過農村公共財政直接投資以改善農村投資環境。二是逐步完善農村社會保障體系，包括居民生活補助和救助、基礎的生產生活設施和文化教育支出，還包括農戶個體生產及合作組織的補助，促進農村金融機構的市場化運作。只有公共財政發揮其應有的作用，農村金融才能正常進行。同時還要要建立政策金融的財政補償機制。國家應整合對農村的資金投入，區分國家必需的財政投入和國家予以補償的財政投入。向有政策性金融業務的機構提供貼息資金和呆賬損失的彌補，用少量的財政補貼引導社會資金流向農業和農村經濟，滿足農業、農村經濟結構調整的資金需求。

（作者單位：中國銀監會山西監管局 山西太原 030001

（責編：若佳）