縣域城鄉基礎設施建設協調發展的條件、路徑、對策研究

摘 要：文章以浙江省桐鄉市為例，對縣域城鄉基礎設施協調發展的條件、路徑、對策進行了分析研究，指出重點城鎮為支持、城鄉社區為載體，是以中心城市為龍頭，實現區域城鄉協調發展必須抓好城鄉基礎建設的重點工作。

關鍵詞：縣域城鄉 基礎設施建設 協調發展 浙江桐鄉

中圖分類號：F292 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2008）11-276-03

要實現區域城鄉協調發展必須抓好城鄉基礎設施建設的協調發展。因此，研究區域城鄉基礎設施建設的協調發展，對研究區域城鄉協調發展具有十分重要的現實意義。本文以浙江省桐鄉市為例，對區域城鄉基礎設施建設協調發展的條件、路徑、對策進行了研究。

一、桐鄉市域城鄉基礎設施建設現狀分析

改革開放30年的實踐，特別是最近10年城鄉協調發展的探索，浙江省桐鄉市經濟和社會發展取得了矚目的成就，城鄉基礎設施建設協調發展并且已經達到了較高的水平。

從上世紀90年代末期開始，特別是在“十五”期間，桐鄉市中心城市經歷了一個快速發展的擴張期，舊城改造和新區建設并舉，基本形成了以原有老城區為中心，重心向東、四周擴散的城市發展格局，城市建成區面積從2000年的9.16平方公里拓展為2007年末的30平方公里，城市化水平從34.65%增長到了45.8％，現代化中等城市已經初具規模。與此同時，城市帶動作用逐步顯現，城鄉共建共享的基礎設施也得到了快速發展，以城市為龍頭，城市、城鎮和鄉村基礎建設協調發展的格局基本形成。

（一）城市基礎建設框架基本形成，功能日益完善

1.基礎建設規劃體系漸趨完善。先后兩次修編完善了《桐鄉市城市總體規劃》，并在總體規劃的指導下完成了振東商貿行政區、龍翔新城、濮院毛衫城及市區供水、綠化、學校布局、環衛等一批城市分區和專項規劃，編制完成了桐鄉市城市新區中心區、北港河舊城改造、慶北分區規劃、梧桐工業園區等控制性詳細規劃，桐鄉市城市規劃區將正式實現分區規劃與控制性詳細規劃全覆蓋，各大城市區塊的功能已經明確，為加快建設現代化中等城市奠定了規劃基礎。

2.城市交通框架基本形成。先后完成了復興路改造工程和世紀大道、環城南路、環城東路等一批城市主干道路建設，320國道過境公路和繞城環線公路于2007年全面建成通車，市區基本形成了以慶豐路、復興路、世紀大道為縱軸，以中山路、振興路、校場路為橫軸，以及以環城路、過境（繞城）公路為二環的“三縱三橫”城市道路框架，初步形成了現代化中等城市發展的輪廓和框架。

3.城市集聚效應逐步增強。城市舊城改造基本結束。市區東興街南區、復興路、北港河三大舊城改造工程基本完成，老城區面貌得到了較大改善，同時城市新區開發加快推進。城市整體水平有了較大提高。

4.城市服務功能進一步增強。擴建市區果園橋水廠，形成15萬噸/日的供水能力；設計供水能力為15萬噸/日的運河水廠一期工程，于2006年建成投產；完成取水口移位工程，配套建設自來水深度處理工程，飲用水質明顯改善。桐鄉市城市污水處理廠和第二污水處理廠相繼建成投產，日處理污水能力達到10萬噸，城市生活污水集中處理率達到84.7%。220千伏梧桐變、百桃變和110千伏新區變等工程的建設完成，城市供電網絡漸趨完善。引進港資組建桐鄉市港華天然氣公司，建設完成天然氣供應門站，城市天然氣工程取得階段性成效。德清至嘉興、杭州至嘉興及市區至各鎮的天然氣管道工程已經開工建設，城鄉供氣一體化已顯雛形。城市亮化工程加快推進，市區各主干道路亮燈率達到100％。

（二）城鄉基礎設施建設力度不斷加大，區域共建共享度得到較大提升

1.交通基礎設施條件進一步改善。公路交通網絡漸趨完善。截至2007年底，全市等級公路總里程達1771公里，所有鎮鄉街道全部通二級以上公路，公路網密度達到126.4公里/百平方公里。在過境公路方面，形成了以滬杭高速公路、320國道、過境公路及高橋連接線、鹽湖公路、桐德公路、嘉湖公路，以及在建的申嘉湖高速公路等對外公路框架，率先實現了“一級公路通省市”的目標。

城鄉公交一體化基本實現。一是有重點地大力發展農村公交。現全市已開通城鄉公交線路60條，投入公交車輛212輛。其中，一級公交車輛21輛，線路2條；二級公交105輛，線路12條；三級公交86輛，線路46條。2007年新投入車輛18輛，新通行政村8個，實現了全市178個行政村村村通公交。

航道建設加快推進。全市共有定級內河航道23條，航道總長270.8公里，其中四級航道4條計64.26公里。

2.城鄉供水一體化加快推進。各項供水工程加快推進，果園橋水廠和崇福水廠在原有供水能力的基礎上實施了擴建，日供水能力分別達到15萬噸/日和8萬噸/日，又新建了供水15萬噸的運河水廠一期工程，供水能力得到較大增強。與此同時，完成了果園橋水廠取水口移位和自來水深度處理工程，供水水質得到了較大改善。

3.城鄉垃圾及污水收集處理工作進展順利。隨著桐鄉市經濟社會的快速發展，人民生活水平的逐步提高，城市化進程的不斷加速，城市（城鎮）生活垃圾急劇增多。在城鄉污水集中收集處理工作方面，目前已建成污水處理廠6座，總處理規模達到18萬噸/日。建設污水收集管網300多公里，城鎮生活污水入網率達60％以上。

（三）城鄉基礎設施協調發展中存在的問題及原因分析

1.城鄉基礎設施發展不平衡。由于歷史形成的對農村基礎設施建設投入不足，城鄉基礎設施建設差異仍然較大。就目前現狀，桐鄉市農村基礎設施建設與城市相比相對滯后。

一是鄉村道路交通網絡不夠完善。城鎮交通組織網絡結構基本形成，而農村交通網絡化程度不高，通達深度不足，鎮與鎮、鎮與村、村與村之間的斷頭路還較多。二是城市地面水廠供水覆蓋范圍不夠大，部分供水仍用地下深井水的局面暫時難以轉變。三是“新村規劃”實施工作進展緩慢，農村居民點的配套基礎設施建設投入不足問題尤其突出。四是農村文體、醫療設施較差。醫療設施功能不夠齊全，農民就醫難還未真正解決。

2.城鄉基礎設施規劃不配套，網絡化水平較低。城鄉基礎設施規劃建設缺乏前瞻性和超前性，往往滯后于經濟社會日新月異發展的需要，且基礎設施建設與土地利用總體規劃的矛盾較為突出，難以真正體現基礎設施對城鄉整體布局和長遠發展所應起到的先導作用。城鄉之間基礎設施體系的規劃協調還有距離，未能從系統性的內在要求構建設施建設框架，水、電、路等設施建設因分屬于不同的區域、部門、行業，各自為戰，自成一套，共享性較差，既影響了基礎設施的合理布局，又制約了城鄉綜合功能的充分發揮。

3.農村土地資源利用率不高，環境污染問題突出。桐鄉市土地資源十分緊缺，全市共有農用地54210公頃，耕地29384公頃，全市人均耕地僅0.67畝。農村居民點小、多、散現象比較突出，農戶建房最高標準為160平方米，但是由于歷史原因，農戶大多采用獨門獨戶的方式建房，屋前屋后留出較大空間，實際戶均占用土地超過400平方米。

目前，桐鄉市城鎮污水集中處理還在建設階段，農村生活污水處理率低，水污染嚴重。農村部分地區沒有建立健全的垃圾收集和處理系統，生活垃圾二次污染問題比較嚴重。

產生這些問題的根本原因在于經濟發展水平還不夠高，2005年桐鄉市人均國內生產總值較低。另一方面，公共財政的實力還不夠強，對農村的投入也尚顯不足。

二、桐鄉市城鄉基礎設施協調發展的條件、路徑分析

（一）城鄉基礎設施協調發展的內在動力：區域城鄉經濟一體化

桐鄉作為長三角經濟區一個經濟體，參與并融入了長三角經濟一體化。目前，桐鄉市域范圍內城鄉經濟一體化的的格局已經形成，城市中心、鄉鎮、行政村之間商品和生產要素實現了自由流動，產業的關聯度比較高。

1.農村勞動力流動加速。城鄉經濟快速發展，農村勞動力加速流動。到2004年底，從事非農業勞動力超過了總數的3/4。

2.城鄉居民收入差距有縮小趨勢。城鄉居民收入持續增長，差距仍然明顯。2004年，桐鄉城市居民人均可支配收入為14201元，比上年增長12.8%，農村居民人均純收入7082元，比上年增長15.6%。城鄉居民收入差距為2.01∶1，從1997年來收入對比看，城市居民與農村居民的收入差已連續6年高過2∶1。但相對2004年全國城鄉居民的收入差3.04：1而言，我市的城鄉居民收入差還是比較低的。最近兩年農民收入增幅提高，差距有縮小趨勢。2007年，桐鄉城市居民人均可支配收入為20029元，農村居民人均純收入10158元，城鄉居民收入差距為1.97∶1，小于全省2.49∶1。

3.城鄉生活水平差距在日益縮小18。隨著農村居民收入的提高，農村勞動力的大量轉移，農村居民的生活條件不斷提高。從居住消費和家庭設備耐用品城鄉消費兩方面來分析，可以清楚地看到城鄉生活水平差距在日益縮小。一是居住消費。2004年，農村居民2004年人均用于居住消費845元，人均住房面積77.54平方米。城市居民人均居住消費2053元，人均住房面積25.84平方米。城鄉差別在快速縮小，城市居民中：99%的家庭擁有獨用自來水和水沖式廁所，100%使用液化氣，83%的戶有各式淋浴熱水器，有96%的家庭擁有自己的房屋產權。農村居民中也有88.3%的家庭擁有獨用自來水，77.3%家庭擁有水沖式廁所，73.6%使用液化氣，64%安裝了淋浴熱水器。二是家庭設備耐用品城鄉消費。桐鄉市城鄉居民家庭的彩電、冰箱、洗衣機等耐用品擁有量已基本飽和，空調、家用電腦、移動電話等現代產品已大量進入普通居民家庭生活。

（二）桐鄉市城鄉基礎設施協調發展的外部條件：區位優勢十分明顯，重大基礎設施建設水平高

桐鄉市屬于第二擴散圈層，一批國家級的交通、能源重大基礎設施為桐鄉經濟社會發展提供良好條件。滬杭高速公路穿越市域南部，320國道、京杭大運河（四級航道）穿越市域中部。500KV和220KV高壓輸變電線路已成網絡。正在建設中申嘉湖杭高速公路、金嘉湖輸油管道等穿越市域北部。還有，滬杭磁懸浮鐵路、京杭大運河四級航道改建為三級航道、杭（杭州）平（平湖）申（上海）擴建四級航道、滬杭城際輕軌鐵路、西部通往上海的1000KV交流和800KV輸變電線路等一批大型重點工程即將動工。桐鄉市地處杭嘉湖平原水網地帶，水上交通十分便捷。京杭大運河自古以來是經濟命脈，在農業經濟時代桐鄉素有魚米之鄉、百花地面的美譽，改革開放以后以磚瓦廠和水泥廠為代表的鄉鎮企業迅速發展起來，就是依靠京杭大運河運入大批的粘土、石灰石、煤炭等原材料，運出磚瓦、水泥等制成品。在改革開放之初，由于這些磚瓦廠和水泥廠的成功，鄉鎮企業終成燎原之勢，造就了今日桐鄉的輝煌。京杭大運河強大的大宗貨物運輸功能至今還對桐鄉市的經濟發揮著巨大作用，2007年全年貨物周轉量20.4億噸公里，其中水路17.8億噸公里，占87.25％。

高速公路具有開發效益、波及效益。開發效益是指高速公路帶動沿線地域資源開發而產生的經濟效益，包括高速公路沿線影響區域內的地產增值、自然資源的開發利用、旅游資源開發及旅游吸引力增強等內容，是產業帶效益中與高速公路直接聯系的一種效益類型，其受益主體為以高速公路的建設為發展前提條件，以交通狀況的改善或交通流量的增長為持續發展重要支撐的一些產業。波及效益，是指由于高速公路帶來交通條件顯著變化導致沿線地區區位優勢增加、競爭優勢提高而產生的經濟效益。波及效益多集中于高新技術產業、加工制造業及農業領域，對第三產業影響相對較小。滬杭高速公路于1998年12月29日建成通車，隨之而來的是人流、物流、信息流等的快速流動，桐鄉市與嘉興地區其他縣市一樣經濟發展進一步加快，工業發展加快，旅游業發展突飛猛進。電力對經濟發展和人民生活的作用十分重要。電力基礎設施的完善促進了工農業生產以及第三產業的快速發展。

（三）城鄉基礎設施協調發展的路徑：城市化——城鎮化——城鄉協調發展

從桐鄉經濟社會發展的實踐來看，經濟的快速發展與城市化水平的提高相輔相成。人均GDP在1995年超過1000美元，在2000年超過2000美元，在2003年超過3000美元。桐鄉市在1998年，城市化水平首次超過30%。

鄉鎮行政區劃調整在城鄉基礎設施建設協調發展的過程中起到了十分重要的作用。1998年和2001年，桐鄉市先后兩次實施了較大規模的鄉鎮行政區劃調整。1998年從30個鄉鎮調整為14鎮10鄉，2001年又從24個鄉鎮調整為9鎮1鄉3街道，2007年調整為9鎮3街道。一方面，行政區劃調整以及與之相適應、相配套的城市總體規劃、城鎮體系規劃、市域總體規劃的修編和調整，使行政區域范圍內城市和城鎮建設的目標進一步明確，布局進一步優化，重點進一步突出。另一方面，鄉鎮和街道隨著行政轄區的擴大，經濟總量增加，綜合實力增強。集鎮建設點從原來的30個收縮為1個城市中心區和9個城鎮，城市中心區和城鎮建設的速度進一步加快，城鎮規模迅速擴張，集聚功能和輻射作用日益增強。“城市化——城鎮化——城鄉協調發展”的發展戰略初步確立。

“十五”期間桐鄉市交通基礎設施建設的成就巨大，投資總額20多億元，超過了解放以來五十多年的總和。這些成就的取得，充分體現了“城市化——城鎮化——城鄉協調發展”的發展戰略的成功。市政府能夠集中力量，按照既定的方針有計劃、有步驟的建設重大交通工程項目，“十五”期間先后完成了320國道改線工程、桐（鄉）德（清）公路“四自”工程、嘉（興）湖（州）一級公路桐鄉段工程等項目，基本完成了全長43.4公里、投資9.4億元的滬杭高速公路高橋連接線和320國道過境工程。按照市政府補助一點，鄉鎮街道財政負擔一點，行政村出一點，企業、個人捐助一點的辦法，通村公路（康莊工程）、撤渡建橋等工程全面完成，連村公路和通組道路、城鄉公交站場建設、農村危橋改造的工作按計劃有序進行，成績顯著。

三、桐鄉市城鄉基礎設施建設協調發展的政策建議

（一）明確城鄉基礎設施建設協調發展的總體目標

黨的十六屆五中全會提出了建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村的總體目標。那么，桐鄉市現階段社會主義新農村的目標選擇是什么呢？農村和城市在生產方式上將長期存在差距，農村生產方式可以逐步朝著規模化、機械化、科學化的方向努力。但是農村和城市在生活方式上可以在較短時間內縮小差距、乃至消除差距，提高農村基礎設施建設的水平是一個重要的手段。因此，按照現階段的基礎和條件，桐鄉市農村基礎設施建設的總體目標是提高農村生活水平，具體可以概括為：生產方便，民居集聚，設施完善。

1.生產方便。提高農業基礎設施水平，農業生產逐步實現機械化、自動化。目前，桐鄉農業基礎設施條件較好，農民的生產工具和交通工具也基本實現了機械化乃至自動化。2005年，桐鄉全市農田有效灌溉面積56.4萬畝，節水灌溉面積46.0萬畝，旱澇保收面積55.3萬畝。年末擁有農業機械總動力35.5萬千瓦。全年農村用電15.07億千瓦時。農民家庭普遍擁有自行車和腳踏三輪車，不少家庭已經擁有電瓶三輪車、手扶拖拉機，有的家庭已經擁有機動三輪車、汽車。以自行車和腳踏三輪車為例，其通行速度一般為15公里/小時，1000米的通行時間為4分鐘。

2.民居集聚。農民集中居住，村莊規劃點的人口規模為2000－3000人，土地規模2000－3000畝，全市農民聚居點的數量200－300個，每個行政村1－2個聚居點。

桐鄉市2005年有178個行政村，農業人口51.4819萬人，實有耕地面積55.19萬畝，全市農業人口人均耕地1.07畝。

3.設施完善。桐鄉市社會主義新農村建設的目標要求應當是：城鄉基礎設施進一步完善，實現共建共享，有符合規劃的等級以上公路路面，公交車通達農民聚居點，實現城鄉公交一體化；自來水管網通達每個村莊，農戶有達到飲用水標準的生活用水，實現全市城鄉供水一體化；電力、電信、有線電視網絡實現城鄉一體化。村容村貌整潔優美，有符合衛生要求的廁所，有集中的排水溝渠和水塘，有集中的垃圾收集轉運場所和生活污水處理系統，有安全衛生的住房，農村面源污染得到有效控制，農民素質明顯提高，醫療文化教育等得到基本保障，節水節能節地節材符合國家相關標準。

（二）實施城鄉基礎設施建設協調發展統一規劃

1.進一步完善城鄉協調發展的基礎設施規劃體系。按照城鄉協調發展的根本要求，從空間結構上，對市域中心、城鎮和鄉村的基礎設施體系進一步深入研究，在城市規劃、城鎮規劃以及城鎮體系規劃的基礎上，重點要對行政村和農民聚居點實施統籌安排。完善新村規劃體系，既要有中心村規劃、一般村規劃，更要有農民聚居點的規劃。

2.進一步調整農村新村規劃。按照“規模積聚、設施共享”原則，新村規劃建設規模原則上在2000～3000人，中心村社區根據實際情況，擴大建設規模。參照國家《村鎮規劃標準》，人均建設用地指標應以現狀建設用地的人均水平為基礎，一般宜控制在40平方米以內。布局盡量緊湊，但也不宜緊靠一級公路布置居民點。結合水系眾多的現狀條件，依水、環水布局，體現水鄉特色；實現完整的步行系統，宜人的尺度。配置合用的商業服務設施、基礎設施和社會服務設施（小學、衛生所、菜場等）。

3.進一步突出中心村（集鎮型社區）規劃。中心村是由若干行政村聯合組成的，具有一定人口規模和較為齊全的公共設施的新型農村社區，它介于鄉鎮和行政村之間，是城鄉居民點最基層的規劃單元。中心村的選擇應充分考慮區位條件、聯系便利、規模經濟、土地利用等因素，以及學區服務半徑、耕作適合半徑等因素，進行綜合評定而確定。中心村建設應按相應的設施配置要求，配套、完善中心村設施。根據社區理論，以小學為核心，組織中心村社區。有條件地、適量地調整行政村和自然村落，逐步形成一批有一定人口規模的中心村。

中心村可劃分為一定的等級和類型。其中鄉集鎮駐地(包括撤并后原鄉集鎮駐地)應作為規劃的集鎮型中心村發展。中心村一般不應位于各級城鎮建設用地規劃范圍以內。

（三）完善城鄉基礎設施建設協調發展的工作機制

1.探索有效的評價考核工作機制。縣市政府要圍繞城鄉基礎設施建設協調發展的總體目標，建立一套科學的評估指標體系，對城鄉基礎設施建設進行綜合評價，并根據不同時期的不同特點，及時調整工作重點和工作措施。建立一套架構準確、簡單實用、富有彈性的工作考核監督制度，獎勵先進、鞭策后進。把縣市、鄉鎮街道、行政村基層組織各級領導的思想和行動統一起來。在政府的支持下，動員全社會支持農村發展，同時提高農民的積極性結合起來，把55萬農村人口的活力激發出來。

2.強化行政推動力度。一是推進農村集體土地的有效流轉。目的是促進農村居民點的加速集聚。通過地方立法及激勵機制，在遵守《農村土地承包法》、保障農民土地利益的前提下，建立農村宅基地流轉機制，疏通集中建設農村居民點的土地流通渠道。鄉鎮指導、行政村牽頭，探索農村宅基地有償流轉。二是嚴格規劃控制。規劃點以外嚴格控制新建農民住宅，限制老住宅的翻修。非規劃點的農村社區不再進行新的基礎設施建設，使非規劃點的農村社區基礎設施與規劃點的農村社區基礎設施水平拉大距離，提高農村居民遷入規劃點的積極性。三是建立農村宅基地的“退出”機制。以相應政策引導進城農民退出在農村的宅基地，來壓縮農村居民點用地規模，可以部分轉化為城鎮建設用地指標。縣市政府可以出臺政策，在本縣區域范圍內鼓勵在城鎮從事二三產業的農民。

3.拓寬資金籌措渠道。一是公共財政加大投入力度；二是積極探索資金籌措的新路子；三是充分調動行政村集體經濟組織的積極性。條件較好的村在完成供水、供電、公交、垃圾收集處理一體化任務的基礎上，重點加大新居民點的投入，提高居住環境的質量，并對帶頭遷入新居民點的農戶實施現金補貼。桐鄉市河山鎮東浜頭村農民聚居點即是這方面的成功范例。

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（作者單位：桐鄉市交通局 浙江桐鄉 314500）

（責編：若佳）