上海戶籍制度改革新探索

在尚未建立全國統一的社會保障制度的情況下，讓居住證具備戶口簿的核心功能目前還不太現實

長期以來，我國執行的城鄉二元式戶籍管理制度是特定歷史條件的產物。伴隨著我國城市化的快速推進以及流動人口管理、“人戶分離”等各種問題的凸顯，自20世紀80年代中期開始，我國的戶籍制度改革逐步成為普遍關注的熱點問題之一。在現有戶籍制度中，遭受批評和質疑最多的當屬戶口遷移制度對公民自由遷徙權的限制，以及背后所隱藏的各項與戶口捆綁在一起的教育、就業、醫療、公共福利等社會政策。

盡管取消戶口限制、統一城鄉戶籍從社會公平等原則上講絕對是正確的，但是作為一項施行幾十年、滲透到人們生活方方面面的影響至深的社會制度，試圖在短期內從根本上破解戶籍制度是非常困難的。現實的問題是，我國城鄉和地區間發展差異巨大，城市政府對公共產品的供給能力總體上是相對不足的，在城市社會難以提供充足的就業機會和公共產品及服務的情況下，急劇的政策變動往往達不到預期的效果，并極有可能造成難以克服的新的矛盾，使戶籍改革面臨更大的壓力和挑戰。

而正是上海在這樣的情勢下，探索戶籍制度改革前行，終于邁出可喜的步伐。

從嚴控到松動

上海一向以“對戶籍控制最嚴厲”著稱。改革開放之初，曾經有過一些松動和探索。直到1993年，上海在全國率先推出“藍印戶口”，這是是對傳統戶籍管理體制的一個重要突破。從1994年初上海開始實施到2002年4月1日停辦，在藍印戶口實施的8年多時間里，全市獲得藍印戶口者為4.2萬余人。

2000年上海推出了《引進人才工作證》，2002年6月，上海市又正式推出《上海市居住證》制度，兩者都成為對外地進滬工作的人才影響較大的政策。2004 年10 月開始，上海市開始實施發放居住證的新政策《上海市居住證暫行規定》，持有居住證的外來人員將享有更多的“市民待遇”。截至2007年底，臨時居住證共發放約392萬張，居住證共發放41萬張。

今年2月23日，上海市居住證轉戶籍政策正式發布，上海的戶籍政策將從“指標限定”轉為“條件管理”。新政策采取“先入圍，再輪候”的做法，對特定人群可優先申辦。這是上海人才引進政策和戶籍政策的又一重大調整。

居住證有局限

從引進人才試行到居住證制度的全面實行，可以說上海在逐步開放市民權，在一定程度上體現了公平原則的逐步兌現。但是，這個政策仍存在相當的局限性。其中最為突出的當屬其選擇性的排斥功能，一定程度上體現了高租金者準入的管理思路，調節人口流入結構的目的十分明顯，還不是一項普惠的制度安排。這種狀況是我國城鄉長期發展極不平衡條件下容易產生的一種政策選擇。

居住證對于普通的外來人口的中長期福利和權利并沒有實質性的改善，從而直接影響了外來人員申領上海市居住證的積極性，也使得希望利用居住證制度的實施來加強外來人員登記工作的政策預期未能完全實現。

戶籍制度目前仍然是我國政府進行行政管理的最主要的載體，是城市政府能夠用以調控城市人口規模、保證城市的健康運行和持續發展為數不多的工作手段，在引導人口合理有序流動和城市化過程中還可以發揮重要的作用。較為理性的判斷是：中國城鄉二元社會的解構將是一個長期的歷史過程，是包括戶籍制度、城鄉社會保障制度、勞動就業制度、教育制度、醫療衛生制度等一系列制度改革的過程。其中，戶籍制度改革進程在很大程度上取決于農村社會保障制度與城市社會保障制度的對接程度。

戶籍改革不等于完全取消戶口，但完全放開既不現實，也不必要。特別是像上海這樣的特大城市，對人口總量的適度控制是落實科學發展觀的必然要求，戶籍制度在這方面還可以發揮重要的作用。

在尚未建立全國統一的社會保障制度的情況下，讓居住證具備戶口簿的核心功能目前還不太現實。我們不能過于苛求居住證的功能，只是將其看作漸進式改革過程中的一個過渡形式，是目前城市人口管理的一種有效工具。

新人才新標準

《上海市居住證暫行規定》第二十七條規定：“《居住證》的持有人符合一定條件的，可以申請轉辦本市常住戶口?！本幼∽C制度作為來滬人員申辦落戶的一項過渡政策，從試點到全面推進實施已有六年。截至2008年上半年，已發放居住證556萬張（含臨時）。在滬企業和來滬就業人才均迫切希望居住證與常住戶口對接的政策早日出臺。此前，由于多年來都沒有明確對接措施的細則，在某種程度上也影響了上海引進人才工作和人才高地的建設目標。因此，出臺居住證與常住戶口的對接政策已經顯得極為必要和迫切。

現在的做法是按照“權利與義務對等”的原則實現居住證與常住戶口的對接。首先，是將目前負載在戶籍之上的各種社會福利和權利逐步與戶籍剝離，淡化戶籍在身份確定方面的功能，盡快將那些付費后才能獲得的福利（諸如養老、醫保等）與戶籍分開，無論是否是上海戶口，只要參加了這些社會保險系統，符合相關的繳費和年限的要求，就可以享受相應的福利保障。其次，是在義務教育等方面對本市和外來人口提供基本相同的公共服務，并逐步對外來人口開放上海市的高中乃至大學專科教育資源。這不僅有利于外來人口特別是“民工二代”的社會融合，也是上海應對未來年輕勞動力短缺的一個有效的措施。

2月底，上海市居住證轉戶籍的新政策中，具體操作中逐步體現了“不惟學歷、不惟身份，只講貢獻”的人才新標準，重在考察每個人才對上海的經濟社會發展所做出的貢獻大小，以體現貢獻結果的各項量化指標為主來進行度量。同時，對就業符合緊缺或者導向類行業和崗位的人才，也給予附加分加大引進力度。新政策中的優先申辦項體現的正是這樣的考量，受到了社會各方面的關注和好評。

當然，現在新政策仍然需要采取動態平衡的思路，防止“福利拉動型”的人口過度遷入，以統籌協調政府公共財政和公共服務能力、城市經濟發展的動力、環境資源承載力和社會公平公正等多種因素。