南海：自我“革命”

績效變法

佛山市南海區將績效預算與績效評價掛鉤，從實踐的層面上探索出財政績效的新路徑；

哈爾濱市制定國內首部地方政府績效法規，從立法的層面上詮釋出政府績效的新內涵；

金華市將績效理念融入審計，從監管的層面上折射出政府績效的新策略……

地方上的種種績效變法，昭示著政府績效管理之門全新敞開：績效預算的背后不僅僅是績效財政，更多的是績效政府；政府績效不僅是一個管理方法的問題，更是一個體制的問題。

南海區財政局不斷設計和完善績效預算流程，制定和深化評審指標體系，加強對申報項目的績效評審，從制度層面上緩解“收”與“支”的矛盾，提高政府資金效能。

廣東省佛山市南海區作為預算改革的地方試驗田，開創了全國財政預算分配制度改革的先河。南海績效預算的實踐表明，績效預算在提高單位部門資金使用效果和工作水平方面能夠發揮其他財政支出管理制度所不能實現的效果。通過績效預算與績效評價掛鉤形成的績效約束環，促使部門單位在獲得過去被稱為“免費唐僧肉”的預算資金使用和管理方面有了自我約束的心理準備和制度要求。

“自我革命”緣由

預算申報單位與財政部門展開博弈，希望獲得更多的資金，財政出于總體平衡則要求要壓減資金。此外，財政部門的內部科室、分管局長及政府各部門、分管領導，往往希望所分管的部門有更多的資金支持而產生博弈。博弈的一種結果使財政資金向強勢部門傾斜，而很多有關民生的支出被忽視；要么就是平均或按比例分配;要么就是擱置預算。

因此，這種博弈使財政資金分配不能達到最優配置。博弈的另一種結果，使得博弈雙方的成本大大增加，這種成本既包括時間成本也包括物質的耗費成本，甚至在博弈過程中會滋生腐敗。因此，對于擁有資金分配權的部門或領導而言，無論如何分配都會產生利益沖突，一旦分配不當就容易授人把柄，這種資金分配權就成了“燙手山芋”。

同時，預算缺口增加了預算分配難度。2003年，南海區各部門所做的財政預算是69億元，但政府實際能夠支配的財力大概只有44億元，兩者相差25億元，政府財政面臨著巨大資金缺口。

此外，財政收入增加使資金使用風險和難度增大。2007年南海區一般預算支出高達60.66億元，基金預算支出高達29.23億，兩項合計總支出達90億。比寧夏自治區、青海兩省區2007年的一般預算收入還多，基本上相當于中等省份內三個地市級區域的一般預算收入。如此多的財政資金集中在一個縣級單位里，人均可支配財力極為充裕，這就使得資金使用的風險大大增加。在傳統的財政分配體制下，不節制的支出傾向就會占據上風，使用稍有不慎就會產生問題。如果不加強資金管理，腐敗案件發生的機會將會增加。

于是，南海區財政局積極探索新的工作思路，2004年，按照科學發展觀的要求，終于在全國率先探索建立了以績效預算為核心的財政模式。

“分錢方式”轉變

績效預算是政府財政支出管理的一項重大制度創新，實現了財政資金分配由“人為分錢”到“制度分錢”的重大轉變，不僅僅是各個預算申報單位資金申報和使用的一種制度約束，而且對各個資金申報單位的工作方式而言，也是一個極大地轉變。因此，這項制度創新從一開始就面臨著極大的阻力和難度，而南海區績效預算之所以能夠取得成功，關鍵就在于能夠因地制宜，循序漸進，妥善處理好改革和發展當中的各種矛盾，建立統一戰線，使得這項制度在南海區逐步得以規范和推進。

南海績效預算能推行，得益于南海區以公共財政改革為導向的綜合財政改革：一是實行了綜合預算，把一般預算收入、政府性基金、非稅收入、公有資產收益等全部納入財政預算總盤子；二是實行了統一的部門預算，使部門的績效考核成為可能；三是實行了統發工資、統一人員和公用經費標準、清理單位小金庫、行政事業資產統一管理、政府采購、國庫集中支付、財政監督管理等一系列改革，使各單位的經費來源只能是財政撥款，為推行預算分配制度的改革奠定了基礎。

此外，為提高南海績效預算的效果，廣東財政科研所與南海財政局一起，每年對績效預算進行創新，不斷鞏固改革成果，提高績效預算的效果。一方面，針對不按照績效預算要求操作的部門和單位，在評價報告中作為“典型”上報區政府，促使部門單位領導重視績效預算工作，從而提高資金使用效果和部門單位工作水平。另一方面，逐步加強績效預算和績效評價工作的聯系，對部門單位形成“績效約束環”，從而促使部門單位在加強自我約束的同時，不斷提高工作積極性。

2008年，在單位自評和專家對項目進行評價的基礎上，由區人大財經工委、監察局、財政局和審計局聯合組成績效問責小組，對現場公開抽取的2007年度的四個項目進行績效評價及問責。通過問責的形式對政府各職能部門的實際工作結果與績效目標進行分析、判斷及質詢，全面評價部門資金使用效果及提供公共服務的質量，變以往財政被社會問責為社會向用款單位問責，從而分清分錢和用錢的責任。

先行者的經驗

在全國探索推行財政績效預算改革的實踐中，南海區積累了一定的改革經驗。總結起來有四條：

首先，與科研部門合作——加強過程控制的系統性。南海在績效預算改革中采取財政科研與財政業務協作發展模式，加強程序安排和運行的規范性、公開性和科學性。在開展評價具體工作時，由財政科研機構作為第三方，設計專家評價方式、確定專家名單，從而在各職能部門與財政部門之間架起了“防火墻”，提高了過程控制的科學性，有效地規避了改革風險。

第二，專家介入——使得預算的配置更有效率。現在編制預算的流程是：人員經費標準化、公用經費公式化，50萬元以上的專項經費績效化。專家評價采取專家個人評價與小組評價相結合的方式，評價重點緊緊圍繞“項目立項、項目資金額度計算、項目排序”，評價過程分為技術評價和政策評價兩個階段。技術專家負責評價項目的可行性和資金預算的準確性，政策專家按照“大事優先、績效優先、民生優先”的原則，根據國家政策和地方發展戰略、資金使用效益等評價標準，確定項目安排的先后順序。

第三，指標體系——使預算可以衡量。根據專項項目的特點，分為大額專項、基建工程、設備購置及修繕、信息化四大類，并且分別設計了政策性指標體系和技術性指標體系，對項目的政策合理性和技術合理性進行評價。每一類項目首先都包括項目合規性和必要性、項目合理性及可行性、項目績效目標、項目實施的制度保障、以往年度績效評價結果和申報材料質量六類指標。評價時突出項目績效預算的目標導向，扭轉部分單位“無的放矢、信口開河”的不良風氣。

第四，注重程序正義——保障改革成果的有效性。績效預算由區財政部門負責組織實施，并統一制定規章制度和評價體系，要求所有部門都必須遵循規定的程序來申報項目支出預算。單位申報后，由財政局績效評價科進行形式初審，并轉交各業務科室出具是否提交專家評價的意見。具體評價時高度注重評價公正，按規定的流程由評價專家獨立進行，評價結果分為同意立項和不同意立項兩類，基于此形成各類項目的優先排序結果和綜合評價報告。其后，依據這些評價報告，區財政局形成項目績效預算總報告上報區政府。在區政府預算協調會議之后，南海區財政部門對批準立項的項目在編制預算時，根據財力狀況和政府工作重點順序依次排序安排資金，對不同意立項的項目，不予編制預算。

總之，南海區在進行項目績效預算評價過程中，遵循“大事優先”、“績效優先”，并把“民生優先”作為探索開展財政專項支出項目績效預算工作的首要原則。實施績效預算后，財政資金使用率提高了，資金的管理更加透明；實行績效預算后，財政部門主動放棄了自由財權和資金分配權，自己革了自己的“命”。同時，全面改革了僅憑主觀的判斷或個人喜好的粗放式資金分配方式，單位資金使用責任進一步清晰，在資金方面的違規行為得到有效控制。“以前精力花在要錢上，現在精力花在做事上。”

（作者供職于廣東省財政科學研究所）