哈爾濱：績效立法

哈爾濱市首創的“4+1”評估體系改變了此前以GDP為核心考核干部的單一標準，從投入、產出、效果三方面入手，綜合評估各部門的效率、效能和效益。

在現行的政績考核體系下，我們看到這樣的事實：將經濟發展目標看得過重，把GDP作為一個地區干部政績的主要反映指標，這就導致現行的目標管理責任制在一些地方實施中走形變樣。因此，遵循科學發展觀，政府要建立一個比較全面、科學、合理的績效觀念。

2007年初，《哈爾濱市政府績效評估體系》課題研究正式啟動。2008年3月初步形成了《政府績效管理條例(草案)》初稿。8月，市政府法制辦根據試點情況，對《條例(草案)》修改調整。2009年3月，該草案提請哈爾濱市人大常委會二審，待報省人大常委會批準。這一法規成為國內首部政府績效管理地方法規。

首創“4+1”評估體系

過去目標考核，也征求各方面意見，但大多是由政府機關主持并組織實施，標準也由政府擬定，評價結果與對政府機關的獎勵及公務員的升遷掛鉤。由于這些評價都是單方面的，在評價方法上以定性為主，評價結果帶有主觀性偏差，評估非標準化和非程序化操作，導致評價質量不高。這種“體內循環”的考核機制，是“政績、形象工程”的重要誘因。

為了解決這一弊端，《條例》引入高等院校、科研機構、社會中介組織等，對政府績效進行群眾滿意度評估。這是政府取信于民的一次大膽嘗試。邀“第三方”評估政府績效：一是能有效地提升評估的可信度，最大限度地避免政府“既是運動員又是裁判員”，“身在此山中”而“當局者迷”，報喜不報憂、遮丑護短、缺乏公允等弊端，確保評估的公正、客觀、真實；二是能推動政府部門強化行政能力和效能建設，把目光從“上級”轉向公眾，把重程序和形式的工作方法轉向重效率、效果和效益；三是能提高評估的質量，使得數據收集更加全面，分析更加徹底，為公民參政議政找到新的切入點。

同時，這種由過程導向轉為結果導向的“第三方”評估方式，還體現了政府從“行政為本”到“服務為本”的觀念轉變。

此外，《條例》將政府績效管理劃分為四個主要階段：績效計劃制定、計劃執行與日常監測、績效評估、績效考核結果運用與問責。將自身建設納入區、縣（市）政府的績效評估內容中，使之與政治建設、經濟建設、社會建設、文化建設四方面內容構成了“4+1”評估體系。這一體系改變了此前以GDP為核心考核干部的單一標準，從投入、產出、效果三個方面入手，綜合評估各部門的效率、效能和效益，體現了建設服務型、效能型政府的要求，明確了政府績效評估較為長遠的法制原則。

激發公眾參與熱情

讓人民滿意是政府工作的出發點和落腳點，群眾滿意度是檢驗政府績效的重要標準，哈爾濱市對政府績效的滿意度測評作了規定。《條例》將政府績效評估分為兩類：一是采取“三位一體”的評估方法，即自評、上級評和群眾評；二是流程控制評估方法，即年初制定績效計劃、日常持續監測、年終總體評估考核。采取的是“五個結合”，即外部評價與自我評價相結合、領導（上級）評價與群眾評價將結合、日常評價與年終評價相結合、定量評價與定性評價相結合、縱向評價與橫向評價相結合。

同時，對政府部門的滿意度測評，可以從內外部服務對象兩方面進行。內部服務對象應當包括被評估單位所屬系統的上級領導、同級部門、下級部門。外部服務對象應當包括人大代表、政協委員以及其他社會公眾。滿意度測評也可以委托具有一定資質的社會組織和機構進行。如，政府績效管理機構設立績效管理公共信息互動平臺，將部門制定的績效計劃在網站上刊登，廣泛征求社會各界意見；又如，對社會滿意度測評由政府績效管理機構通過網站、報紙、重點走訪等方式廣泛征求意見；再如，將政府各部門的績效計劃、績效結果等在網上公布，接受社會各界對政府績效管理全程評議、監督。

此外，《條例》從績效結果公開、績效改進、激勵與問責等方面對績效結果運用做了規定。為了加強權力機關監督，《條例》規定，市和區、縣（市）人民政府應當每年向同級人民代表大會或常委會報告對所屬部門開展績效評估的情況。另外，績效管理機構可以根據年度績效評估情況，組織相關部門對涉及機構職能設置、權限分配、協調機制、經費投入、人員編制等事項提出改進建議。政府部門的績效評估結果應當作為領導干部任免、職務升降和公務員年終獎勵的重要依據。政府部門主要負責人和有關責任人被問責的，將采取以下方式追究責任：責令限期整改，責令作出書面檢查，通報批評，調整工作崗位，責令辭職，建議降職或者免職，這些問責方式可以單獨或合并適用。

打造服務型政府

推行政府績效對于進一步建設服務政府、責任政府、法制政府、廉潔政府和人民滿意政府是一個風向標。一是對政府行政過程的評估更加全面，有利于政府借鑒企業和其他對于成本核算比較重視的社會部門的成功經驗和管理辦法，改進自身管理，在投入產出效果上更加全面；二是評估指標體系更加科學健全；三是評估主體更加民主，多元化和公眾參與程度顯著提升；四是評估結果更加實用；五是評估作用更加顯著。

政府績效管理立法先行，就是要把政府績效管理持續搞下去，解決績效管理內在動力不足的問題，不再依賴于“一把手”推動；政府績效評估體系建設，不是為了搞花架子，而是實心實意地以此加快推動政府管理機制和方式創新，以此建設服務型政府。

（作者系哈爾濱市人民政府法制辦公室政法文衛立法處處長）