獨立的眼睛

有效的金融監(jiān)管體系應(yīng)該有審計機關(guān)參與，金融審計應(yīng)在其中發(fā)揮獨立眼睛的作用。

危機警示：審計發(fā)揮不充分

2007年下半年開始，由美國次貸危機引發(fā)的全球金融危機迅速蔓延，全球經(jīng)濟增長明顯放緩，主要經(jīng)濟體相繼步入衰退。在對這次百年不遇危機的成因進行分析時，我們看到獨立的審計機關(guān)未能很好地發(fā)揮作用也是這次危機中暴露出的一個值得關(guān)注的現(xiàn)象。

有的審計機關(guān)在以往的審計報告中也曾直接或間接地發(fā)現(xiàn)了其國家金融體系發(fā)展中存在的突出問題，但沒能得到應(yīng)有的重視；多數(shù)國家審計機關(guān)沒能發(fā)現(xiàn)一國金融體系發(fā)展中存在的突出問題；不少審計機關(guān)對一國金融機構(gòu)的審計監(jiān)督活動安排得很少或幾乎沒有安排，對一國金融業(yè)發(fā)展存在的問題根本就不了解。作為各國的獨立監(jiān)督部門沒能在這次大危機中發(fā)揮應(yīng)有的作用，值得各國最高審計機關(guān)反思。

在我國，無論是理論界還是實踐中，提到金融監(jiān)管體系時人們往往想起“一行三會”即中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會構(gòu)成的監(jiān)管架構(gòu)，很少有人提到審計機關(guān)。

其實，一套科學(xué)有效的金融監(jiān)管體系架構(gòu)至少應(yīng)包括以下三個組成部分：獨立的貨幣政策制定部門、統(tǒng)一的金融監(jiān)管部門和獨立的監(jiān)督部門。在這一體系架構(gòu)中，各部門職責(zé)獨立，但又相互制約，政策制定、政策執(zhí)行和政策監(jiān)督共同構(gòu)成一個完整的體系。在這一體系中審計機關(guān)主要承擔(dān)監(jiān)督政策制定過程、評估政策執(zhí)行效果、監(jiān)督監(jiān)管職責(zé)履行情況等主要職能。因此，審計機關(guān)應(yīng)是有效的金融監(jiān)管體系的重要組成部分。

特有優(yōu)勢：獨立性是靈魂

世界上幾乎所有國家都設(shè)立了審計機關(guān)，盡管體制上有所不同，有的隸屬于議會、有的部分擁有準(zhǔn)司法職能、有的屬于政府序列，但它們都有一個共同的特征，那就是獨立性，獨立性是審計機關(guān)的靈魂。我國審計機關(guān)的體制當(dāng)前是屬于行政序列，是國務(wù)院的組成部門，但它的獨立性是由《憲法》和《審計法》來保障的。《憲法》第九十一條規(guī)定“國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進行審計監(jiān)督。審計機關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”。《中華人民共和國審計法》第五條規(guī)定“審計機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”。中國金融審計實踐中取得的成果證明，獨立性與審計體制之間不存在必然的邏輯對應(yīng)關(guān)系。

“眼睛”作用：金融審計必然選擇

一是金融審計永遠不能替代金融監(jiān)管。保障金融業(yè)健康穩(wěn)定運行是金融監(jiān)管部門的主要職責(zé)，審計機關(guān)對金融機構(gòu)進行審計的一個重要目的就是促進金融監(jiān)管部門依法高效履行職責(zé)。

二是審計任務(wù)繁重與審計資源不足矛盾所決定的。據(jù)統(tǒng)計，截止2008年底，僅銀行業(yè)金融機構(gòu)的資產(chǎn)規(guī)模就已突破60萬億元，資產(chǎn)分布在全國各地。但目前審計機關(guān)從事金融審計的專業(yè)人員全國僅有500人左右，500名審計人員監(jiān)督60萬億元金融資產(chǎn)，面面俱到是不現(xiàn)實的，也是不可能的，只能發(fā)揮眼睛作用——就是看。看重大風(fēng)險、重大隱患和體制制度性問題。比如，監(jiān)管效率問題、重復(fù)監(jiān)管問題、監(jiān)管真空問題等。

金融審計發(fā)揮作用的實現(xiàn)方式，概括起來就是十六個字：“統(tǒng)一組織、集中分析、分散核查、系統(tǒng)研究”。

1999年以后我國金融機構(gòu)普遍實行了一級法人制度，各地分支機構(gòu)不再具有法人資格，對某些分支機構(gòu)進行審計反映出的問題不能得出對整個法人經(jīng)營管理情況的客觀評價，切塊分散審計的方式已不符合當(dāng)前金融業(yè)變革的實際情況。

現(xiàn)在金融機構(gòu)的電子數(shù)據(jù)已日益向總行或總公司集中，在總行或總公司可以看到全國各地發(fā)生的業(yè)務(wù)和會計數(shù)據(jù)，只要掌握了總行或總公司的電子數(shù)據(jù)，就可以分析全國各地的業(yè)務(wù)狀況，集中分析是金融機構(gòu)電子數(shù)據(jù)集中后的必然選擇；通過電子數(shù)據(jù)集中分析，金融審計就能發(fā)現(xiàn)一些地區(qū)一些業(yè)務(wù)的可疑特征，各地審計機關(guān)的主要任務(wù)就是去核實這些可疑地區(qū)和可疑業(yè)務(wù)的實際情況，核實清楚存在的突出問題；各地核查異常情況后，項目組織者要對反映出的問題進行系統(tǒng)深入地分析，認清問題的性質(zhì)，從體制機制方面提出解決問題的建議，在提高金融審計的層次和深度上下功夫。

劉家義審計長綜合考慮國際金融危機、中國金融業(yè)發(fā)展及金融審計實際情況后認為，“風(fēng)險、安全、創(chuàng)新、發(fā)展”應(yīng)是當(dāng)前及今后相當(dāng)長一段時間金融審計的主要目標(biāo)。防范風(fēng)險、維護安全、促進創(chuàng)新、推動發(fā)展是上述目標(biāo)的應(yīng)有之義。

（作者供職于國家審計署金融司）