政府投資項目代建制的理性分析

[摘 要] 政府投資項目代建制是原有制度安排的一種變遷，是一項能夠提高政府投資效益和管理水平的有效的制度安排，代建制作為政府投資項目的管理方式創新內容之一，其對于政府經濟管理職能變革的意義要遠遠大于其對于原有項目管理方式的創新價值。

[關鍵詞] 代建制 制度變遷 理性分析

國務院2004年7月頒布的《關于投資體制改革的決定》中提出：“對非經營性政府投資項目加快實行代建制，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量、工期，建成后移交使用單位。”至此，近年來在一些地方政府中試行的代建制，首次在中央政府的文件中被正式推出，發展中的代建制有了政策性依據，但與代建制相關的基礎理論還需進一步研究。

一、代建制的內涵分析

1.代建制的概念

項目代建制最早起源于美國的建設經理制(CM制)。CM制是業主委托——稱為建設經理的人來負責整個工程項目的管理，包括可行性研究、設計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。建設經理作為業主的代理人，在業主委托的業務范圍內以業主名義開展工作，如有權自主選擇設計師和承包商，業主則對建設經理的一切行為負責。采用CM制進行項目管理，關鍵在于選擇建設經理，一般來說，精通管理、商務、法律、設計、施工等知識和技能，并具有豐富經驗和良好信譽，是一名優秀建設經理所必須具備的素質。

2.代建制與工程項目管理和工程總承包

所謂“工程項目管理”，是指從事工程項目管理的企業受業主委托，按照合同的約定，代表業主對項目的組織實施進行全過程或若干階段的管理服務。在項目管理過程中，項目管理企業不直接與項目的總承包企業或勘察、設計、施工等企業簽訂合同，只是協助業主與上述企業簽訂合同并受業主委托監督合同的履行。項目管理的主要方式由項目管理服務(PM)和項目管理承包(PMC)兩種。

所謂“工程總承包”，是指從事工程總承包的企業受業主委托，按照合同約定對工程項目勘察、設計、采購、施工、試運行(竣工驗收)等實行全過程或若干階段的承包。在工程總承包中，總承包企業按照合同約定對工程項目的質量、工期、造價等向業主負責、總承包企業依法將所承包工程中的部分工作發包給具有相應資質的分包企業，分包企業按照合同的約定對總承包企業負責。工程總承包中的主要方式有設計——采購——施工(EPC)或交鑰匙總承包、設計——施工總承包(DB)等幾種。

綜合上述三個概念的表達，可以得出如下結論：

第一，項目管理對于項目建設單位來講，是在合同范圍內為之提供一種技術性管理服務，工程總承包則是為建設單位提供技術性與建造勞務相結合的服務。在這一點上，代建單位的代建工作與項目管理相同，而與工程總承包有所區別。

第二，在項目管理中，項目管理企業的管理行為是代表建設單位，以建設單位的名義做出的;而在工程總承包中，總包企業除了以自己的名義完成承包范圍內的工作外，對從自己這里分包工程的分包企業的管理和協調也是以自己的名義而非代表建設單位進行。在這一點上，代建單位完全以自己的名義完成工程建設及其管理的操作方式與工程總承包相同，而與項目管理有所區別。代建制是對建設管理費用的承包，項目管理企業具有項目建設階段的法人地位，擁有法人權利(包括在業主監督下對建設資金支配權)，同時承擔相應責任，包括投資保值責任。

第三，與項目管理和工程總承包一樣，工程項目的“代建”從根本上講是一種適應市場發展和變化的工程建設方式，我國將其作為公共工程建設的制度化范式，從公共投資管理角度來講，無疑是一種體制創新。

政府投資項目代建制的主要宗旨是為了解決在我國現有行政管理體制之下，行政機關直接管理尤其以國家名義投資建設項目所造成的“投資、建設、管理、使用”四權合一模式所造成的“責、權、利”難以分清，難以具體落實的嚴重弊端，是以分權和市場化的方式對政府機關的行政權利運行進行一定的限制，在實施的效果上則主要表現為項目投資和工期的節省、質量的提高和工程建設領域腐敗現象的防治。因此，基于政府投資項目管理的主旨，我們在對代建制進行制度定位時，不應將其混同于一般的項目管理方式，否則將難于理清代建單位的代建和對于項目的管理之間的關系，而應當將其歸位為解決政府業主的“虛位”問題，提高項目管理的效率，明確各主體責任而將政府對于公益性項目的建設管理通過一攬子的方式委托代建單位實施的行政管理方式，是一種具有中國特色的政府投資項目管理方式。

二、代建制的新制度經濟學分析

新制度經濟學認為，制度之間是相互依存的，一項制度安排的變動將使原有結構失衡，從而可能引發其他制度安排的變遷。我國傳統的政府投資項目管理制度具有典型的計劃經濟特征，是政府直接配置資源的一種制度安排，但是在市場經濟條件下，原有制度所使用的環境發生了實質性變化，從而為其制度變遷提供了條件。

我國從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，實踐已經證明原有政府投資項目管理制度出現了邊際效用遞減趨勢，不但導致了社會和經濟效益的日趨低下，而且還導致了腐敗現象的大量滋生，充分暴露出原有制度的無效性，政府投資項目代建制的出現和實施，就是原有制度變遷的過程。

傳統的政府投資項目管理制度為計劃經濟時期的政府投資項目建設做出了應有的歷史貢獻，但是，它明顯與市場經濟體制不適應，并逐步顯露出其制度的無效性。一是政府職能的越位、錯位。二是趨利機制導致投資失控。三是項目建設的自營性、臨時性、分散性導致質量與效益低下。四是監督制約機制缺失導致腐敗。政府官員的參與造成行政權力直接介入項目投資和建設，容易產生“長官意志”、“拍腦袋決策”問題，當監督機制缺失時更會導致腐敗。五是導致建設市場混亂。

政府投資項目實際上就是政府向社會提供的公共物品，其投資管理模式是由政府向社會提供公共物品制度所決定的。長期以來，我國實行高速集中的計劃經濟和相對單一的所有制形式，政府壟斷了社會資源的配置，成為公共物品的惟一供給者。因此，在計劃經濟體制基礎上建立起來的政府投資項目管理制度，必然與基本經濟體制相適應，與政府向社會提供公共物品的制度保持高度的一致性。同時，政府投資項目管理制度與投資體制和建筑業管理制度密切相關。

隨著我國市場經濟體制的逐步建立，與政府投資項目管理制度密切相關的其他制度發生了深刻的變遷：一是公共物品供給制度，從政府是惟一的供給主體，演變成為公共物品多元化供給的一種新的制度安排；二是打破了傳統計劃經濟體制下的投資體制，形成了投資主體和資金渠道多元化格局；三是建筑業管理制度的變革，促使了項目法人責任制、招投標制度、工程監理和工程總承包等一系列制度的建立。

上述表明，在公共物品供給制度、投資體制和建筑業管理制度發生變遷時，一方面，原有的制度安排出現了結構失衡，傳統的政府投資項目管理制度已經無法適應這一環境變化，必須通過制度的變遷來改變這一狀況；另一方面，其他制度安排的改變也為政府投資項目管理制度提供了變遷的基本條件。所以，政府投資項目代建制是原有制度安排的一種變遷。

三、代建制委托代理理論分析

委托——代理理論興起于20世紀60年代末，由羅斯（Ross）、詹森（Jensen）與麥克林（Meckling）等經濟學家提出來的。委托——代理理論認為委托人與代理人之間存在信息不對稱性，代理人掌握著比委托人更多的信息，憑借這個優勢獲取更多的利益，而造成委托人的損失。信息不對稱性從發生的時間來看，可分為事前不對稱和事后不對稱，事前不對稱發生在當事人簽訂契約之前，產生逆向選擇；事后不對稱性發生在簽訂契約之后，產生道德風險。逆向選擇指委托人處于信息不利地位，不清楚潛在代理人的真實情況，可能選擇到并不滿意的代理人。而且代理人還會利用這部分隱蔽信息選擇有利于自己的契約，犧牲委托人的利益。為解決逆向選擇問題，委托人可通過制定一套策略或契約來獲取代理人的信息，采用信息甄別手段；或者高質量代理人利用信息優勢向委托人傳播自己的私人信息，采用信號傳遞手段。道德風險發生在委托——代理關系確立以后，指代理方利用信息優勢隱瞞對委托方不利的信息和行為，使委托方遭受損失，而實現利己的目的。道德風險會增加不利事件發生的概率、影響資源的最優配置和導致低效率。為了解決道德風險對委托人造成的利益損失，委托人在與代理人簽約時就應考慮如何減少道德風險的損害。一種解決方案是在合同中簽訂避免道德風險的條款，以防止代理人采取危害委托人的行為。采用這種方案，委托人需要在合同履行過程中監督代理人的行為。合同條款是否能避免道德風險，關鍵在于委托人能否監督代理人的行為，以及監督成本的大小。監督越困難，道德風險出現的可能性越大，而且道德風險的危害也越大。另一種方案是為了彌補監督的困難采取的激勵措施，以激勵促使代理人為了自身效用最大化自愿地或不得不選擇與委托人標準或目標相一致的行動。

對于政府投資項目，傳統上是采用項目使用單位自建的建設工程管理模式，即通過組成項目法人、工程指揮部或基建辦等對政府投資項目直接管理，項目使用單位因分別與規劃設計單位、建設承包商和建設監理單位之間直接簽訂業務承攬合同而建立了委托——代理關系:首先，政府投資主管部門與項目使用單位之形成了委托——代理關系，在這里政府投資主管部門為委托人，項目使用單位為代理人，其次，則是由項目使用單位因分別與規劃設計單位等簽訂業務合同而形成的委托——代理關系，在這里項目使用單位為委托人，而規劃設計等單位為代理人。但這種在我國計劃經濟下的建設工程管理模式所產生出來的委托——代理關系中在著許多弊端。在這個以項目使用單位為紐帶所形成的委托——代理鏈當中，使用單位無論作為代理人，還是作為委托人都是不合適的。

實行代建制后，項目使用單位只是對項目提出建筑功能和使用上的需求后便不再直接參與項目的建設和管理，其主要職責變為和政府投資主管部門一道對代建單位的建設活動實施監督。這樣以來，對于政府投資項目在代建制框架下就形成了一條以代建單位為紐帶的委托——代理鏈:項目投資主管部門通過公開招標選擇專業化的項目管理單位(代建單位)負責項目的投資管理和建設實施活動，這里政府投資主管部門(包括項目使用單位)為政府投資項目的委托人，代建單位為代理人。在這個以代建單位為紐帶的委托——代理鏈中，代建單位因其專業化和第三方等特點使其成為政府投資項目成敗的關鍵環節。作為代理人，因為代建單位具有豐富的項目管理知識和經驗，熟悉投資規律和基建程序，委托其代行業主的職能對政府投資項目全過程負責，不僅能克服設計、施工、試運行等項目各階段相互脫節的矛盾，而且出于自身經濟利益的考慮，代建單位會主動發揮其專業優勢，運用各種有效的項目管理手段來實現政府投資項目投資效益的最大化。

四、代建制隱形激勵理論分析

所謂激勵就是要使得人達到一種狀態，在這種狀態下，他具有采取行動動力。20世紀80年代以來，經濟學將動態博奕理論引人委托——代理關系的研究之中，論證了在多次重復代理關系情況下，競爭、聲譽等隱性激勵機制能夠發揮激勵代理人的作用，充實了長期委托——代理關系中激勵理論的內容。由克瑞普斯等人提出的聲譽模型， 解釋了靜態博奕中難以解釋的“囚徒困境”問題。當參與人之間只進行一次性交易時，理性的參與人往往會采取機會主義行為，通過欺騙等手段追求自身效用最大化目標，其結果只能是非合作均衡。但當參與人之間重復多次交易時，為了獲取長期利益，參與人通常需要建立自己的聲譽，一定時期內的合作均衡能夠實現。法瑪的研究表明，“代理人市場的競爭對代理人施加有效壓力”，在競爭性代理人市場上，代理人的市場價值決定于其過去的經營業績，從長期來看，代理人必須對自己的行為負完全的責任，因此，即使沒有顯性激勵的合同，代理人也會有積極性努力工作， 因為這樣做可以改進自己在代理人市場上的聲譽，從而提高未來的收入。霍姆斯特姆將上述思想模型化，形成代理人——聲譽模型。這一機制的作用在于，代理人工作的質量是其努力和能力的一種信號，表現差的代理人難以得到人們對他的良好預期，不僅內部提升的可能性下降，而且被其他企業重用的機率也很弱。

綜上所述，政府投資項目代建制在我國的產生有其深厚的理論基礎，解決了傳統體制所有者代表缺位的問題，解決了傳統體制下由“基建辦”、“指揮部”等臨時機構外行管理內行的問題，解決了政府機構過多直接參與項目建設實施，以及概預算軟約束的問題等，體現項目管理的專業化、科學化，以及責權利的統一。

參考文獻：

[1]錢省三 梁 穎:關于代建制的理論基礎分析.中國工程咨詢，2007（12）

[2]康克龍:從作用機理透視代建制度安排.中國工程咨詢，2008（1）

[3]諾 斯:制度變遷理論綱要.改革，1995（3）