我國排污權(quán)交易的障礙與對策

[摘 要] 自我國開展排污權(quán)交易試點工作以來，已經(jīng)取得了很好的進(jìn)展，但仍處于起步階段，存在的問題主要表現(xiàn)在政策和法律滯后、監(jiān)測、交易市場不規(guī)范、地方保護(hù)主義嚴(yán)重等方面。本文認(rèn)為，要推進(jìn)我國排污權(quán)交易，應(yīng)該從完善排污權(quán)交易立法、實現(xiàn)排污權(quán)所有權(quán)多元化、積極培育排污權(quán)交易市場、加強(qiáng)分區(qū)試點工作、加強(qiáng)國際合作等方面入手。

[關(guān)鍵詞] 排污權(quán)交易 產(chǎn)權(quán) 總量控制 問題 對策

排污權(quán)交易是許可證制度發(fā)展的新趨勢，是許可證交易制度或者“買賣許可證”制度，在污染防治領(lǐng)域主要表現(xiàn)為排污權(quán)交易。排污權(quán)交易是當(dāng)前深受各國關(guān)注的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，是環(huán)境管理的發(fā)展方向，它通過賦予環(huán)境容量資源價值、確定產(chǎn)權(quán)、并允許產(chǎn)權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的方式，有效配置環(huán)境容量資源，降低污染控制的社會成本，因而成為實施總量控制的有效方法。

自我國開展排污權(quán)交易試點工作以來，已經(jīng)取得了很好的進(jìn)展，但仍處于起步階段。在闡述我國實施排污權(quán)交易中存在問題的基礎(chǔ)上，本文將深入探討我國實施排污權(quán)交易的政策建議。

一、我國實施排污權(quán)交易存在的問題及障礙

排污權(quán)交易制度也不是整治環(huán)境問題的“靈丹妙藥”，即使在廣泛應(yīng)用的美國，也仍然存在很多爭議。我國環(huán)境意識總體上比較落后、環(huán)保手段比較欠缺，只有充分認(rèn)識其存在的問題并加以克服，才能更好地將其應(yīng)用。現(xiàn)階段，我國推廣排污權(quán)交易制度存在如下障礙：

1.政策和法律滯后

盡管我國排污權(quán)交易的試點已進(jìn)行了數(shù)年，但至今還沒有制定出全國統(tǒng)一的關(guān)于排污權(quán)交易的法規(guī)，國家現(xiàn)行的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等雖已提到了排污總量控制及排污許可證制度，但尚無相配套的排污權(quán)交易制度。各地方根據(jù)當(dāng)?shù)貤l件，分別制定了一些區(qū)域性的排污權(quán)交易條例，但這些條例都是地方性法規(guī)。如《上海市環(huán)境保護(hù)條例》中提到了可以進(jìn)行排污指標(biāo)的有償轉(zhuǎn)讓，但無具體的操作規(guī)范；再如《本溪市大氣污染物排放總量控制管理條例》，雖第一次在中國建立了嚴(yán)格的超額處罰措施，但其作用只局限于本溪市。另外，對排污權(quán)交易的監(jiān)督、執(zhí)法也是一個相當(dāng)突出的問題。例如，我國現(xiàn)行法律對企業(yè)的罰責(zé)過低，使得某些企業(yè)寧愿受罰，也不愿購買排污權(quán)或者治理，這就使得排污權(quán)交易受到相當(dāng)大程度的阻礙。

2.交易過程難以準(zhǔn)確監(jiān)測

排污權(quán)交易實施的前提是對企業(yè)排污量的準(zhǔn)確監(jiān)測，而我國目前的公平監(jiān)測和管理水平較低，在存在執(zhí)法不公平的情況下，則需要相應(yīng)的制度建設(shè)（包括立法）予以保證。為了保證排污權(quán)交易制度的順利實施，應(yīng)首先確定排污單位的實際排污量。在這方面，發(fā)達(dá)國家早已完善其環(huán)境或排污監(jiān)測系統(tǒng)，但在我國則非常薄弱。目前，科學(xué)監(jiān)測在我國很多地區(qū)短期內(nèi)難以達(dá)到，企業(yè)到底排污了多少，擁有多少排污指標(biāo)，這兩個賬戶并沒有完全建立起來，也沒有建立配套的監(jiān)測機(jī)制。因為，1996年以前我們用的是濃度控制手段，監(jiān)測體系也是與從前的控制體系相適應(yīng)的，當(dāng)前有了總量控制的概念，監(jiān)測體系就有些滯后了。

3.交易市場不規(guī)范

首先，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、分布零散，但其造成的工業(yè)污染在全國工業(yè)污染物排放總量中達(dá)到或超過半數(shù)。這一基本國情就決定了我國排污權(quán)交易市場的基礎(chǔ)信息尋求費用過高，環(huán)境保護(hù)部門監(jiān)測與執(zhí)行費用也會過高，而且存在著逐案談判的問題，從而間接導(dǎo)致了整個排污交易市場的無效。其次，在競爭激烈的行業(yè)中，為限制競爭對手的發(fā)展，有富余排污指標(biāo)的企業(yè)不肯出售自己的節(jié)余排污權(quán)，造成排污權(quán)的浪費；或者漫天要價，擾亂了排污交易秩序。最后，排污權(quán)交易過程仍擺脫不了政府部門的強(qiáng)力干預(yù)，仍有可能出現(xiàn)以政代企的行為。

4.地方保護(hù)主義嚴(yán)重

在一些地方政府看來，限制排污就等于限制生產(chǎn)，出于對本地經(jīng)濟(jì)利益的考慮，往往默許企業(yè)偷偷增加排污量。此外，在一些跨市、跨省的排污權(quán)交易中，計劃賣出方的地方政府官員強(qiáng)行介入交易過程，禁止把排污權(quán)指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給其他地區(qū)，要求只能在本地區(qū)內(nèi)進(jìn)行排污指標(biāo)交易。嚴(yán)重的地方保護(hù)主義還使得排污權(quán)交易受到限制，排污權(quán)交易市場不能有效運作。

二、我國實施排污權(quán)交易的政策建議

要解困排污權(quán)交易，顯然需要對癥施藥。在上述分析的基礎(chǔ)上，不難發(fā)現(xiàn)，要從困境中突圍，作好如下幾項工作是當(dāng)務(wù)之急：

1.完善排污權(quán)交易立法

明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，是解決排污權(quán)交易中制度瓶頸的關(guān)鍵措施。作為一種市場導(dǎo)向的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，排污權(quán)交易必須在相應(yīng)的法律保障下才具有合法性和權(quán)威性。雖然我國出臺了一些地方性的排污權(quán)交易條例和法規(guī)，但總體來說，我國排污權(quán)交易的法律相當(dāng)滯后。參考國外和我國試點城市的經(jīng)驗，必須根據(jù)我國特有和不斷變化的立法和司法要求，創(chuàng)造一系列的法律條件，為排污權(quán)交易的推行奠定法律基礎(chǔ)，具體包括：從法律上確認(rèn)排污權(quán)、從法律上保障排污權(quán)的市場主體、從法律上規(guī)定排污權(quán)的市場規(guī)則和管理機(jī)構(gòu)等。

2.實現(xiàn)排污權(quán)所有權(quán)多元化

自然環(huán)境具有一定的凈化污染物的能力，同時具有一定的容量。所以，在排污權(quán)所有權(quán)的安排上，必須同時考慮環(huán)境容量的大小和環(huán)境凈化能力，建立可“回收”的環(huán)境納污資源所有權(quán)制度，即廠商直接或間接獲得的排污權(quán)可歸自己“所有”，以激勵廠商努力減少排污，把排污同時控制在環(huán)境容量和環(huán)境凈化能力的安全臨界點之內(nèi)。在排污權(quán)具有完全的競爭性和排他性、外部性可以忽略不計的情況下，排污權(quán)所有權(quán)交易能增加交易的長期收益預(yù)期和減少交易的不確定性，提高交易的績效和交易雙方的剩余。所以，我國排污權(quán)市場的完善，最終需要將部分的排污權(quán)所有權(quán)私有化，形成多元化的排污權(quán)所有權(quán)結(jié)構(gòu)。

3.積極培育排污權(quán)交易市場

這方面的措施主要有：培育排污權(quán)交易市場，提供市場服務(wù)信息，調(diào)節(jié)不合理的價格交易制度，維護(hù)市場秩序；促進(jìn)外部性內(nèi)部化，在創(chuàng)造市場交易機(jī)制和彌補(bǔ)市場失靈方面發(fā)揮積極作用；組建專業(yè)的排污權(quán)中介機(jī)構(gòu)，建立相關(guān)的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，為交易各方提供中介信息，提高交易的透明度，降低排污權(quán)交易的費用；另外，政府部門應(yīng)建立相應(yīng)的激勵機(jī)制，對積極減少排放、積極出售排污權(quán)的企業(yè)從資金、稅收、技術(shù)等方面予以扶持；排污企業(yè)破產(chǎn)或被兼并時，政府應(yīng)該鼓勵排污權(quán)作為企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)入破產(chǎn)或兼并程序；新增排污企業(yè)所需的一般排污權(quán)可以通過市場交易獲得等。

4.加強(qiáng)分區(qū)試點工作

我國地域遼闊、自然條件復(fù)雜，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不等。如果采用一刀切的排污權(quán)交易制度，不僅管理成本巨大，而且效果也會打折。只有存在高需求、資源有稀缺性，才能形成交易的市場。所以，針對不同地區(qū)的地形地貌、氣象背景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理水平，應(yīng)該采取不同的措施。在東部，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，二氧化硫排放指標(biāo)需求高，計算、評估方法簡單，管理成本比較低，適合開展排污權(quán)交易。因此，可以選擇長三角地區(qū)作為進(jìn)行深入試點，把體系做得更規(guī)范，然后逐步擴(kuò)大到珠三角、華北、東北平原地區(qū)。

5.加強(qiáng)國際合作

排污權(quán)交易在我國還處于起步階段，但在國外已經(jīng)相當(dāng)成熟。因此，加強(qiáng)國際合作，充分借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗，有助于我國排污權(quán)交易體系的完善。當(dāng)前，我國在排污權(quán)領(lǐng)域的國際合作已經(jīng)起步，如美國環(huán)保協(xié)會正在我國從事一項環(huán)境政策推廣計劃，致力于尋求適合中國自身的有效的環(huán)境污染總量控制方法；1999年春季，中國國家環(huán)保總局和美國環(huán)保局簽署了開展酸雨和試行排污權(quán)交易政策研究的諒解備忘錄；美國環(huán)保協(xié)會被指定作為合作伙伴開展“四省三市及華能公司總量控制及排污權(quán)交易試點項目”。這些國際合作項目已經(jīng)給我國排污權(quán)交易的推進(jìn)帶來了寶貴的經(jīng)驗。

我國的國情與美國有較大差距。因此，我國應(yīng)對美國實施的排污權(quán)交易計劃進(jìn)行改造，及時發(fā)現(xiàn)排污權(quán)交易在我國實施所存在的問題與障礙，使其適合中國的現(xiàn)狀，更好地與中國的法規(guī)和現(xiàn)實相結(jié)合，建立有中國特色的排污權(quán)交易制度。

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