城中村改造模式初探

摘要：近年來各地都在結合本地的實際情況，進行城中村改造的摸索和嘗試，本文介紹了六種城中村改造模式。

關鍵詞：城中村；改造；研究

隨著城市化步伐的加快，城市規模迅速擴大，許多村莊在城市建設中被包圍進去，其建設形態、管理體制、集聚人群等與現代城市形成鮮明對比，形成城中村現象，成為我國許多城市在推進城市化進程中普遍存在的一個共性問題，也成為影響和諧社會建設、影響城市建設質量和城市形象、制約城市發展的一道難題。破解這道難題勢在必行。在城中村改造中，核心問題是改造模式問題，選擇符合本地市情的改造模式對于推進城中村改造工作，提高村民居住質量，提升城市整體形象都有著重要意義。

(一)政府改造模式

即政府贖買模式，也稱政府全能模式。政府改造模式是指由地方政府作為城中村改造活動的主體和責任人，全面負責城中村改造政策、改造方案、村民住宅拆遷補償方案、村民安置方案、村民安置過渡方案的制定和具體實施，包攬與城中村改造有關的所有工作的一種改造模式。政府在制定本地區城中村改造的方案與政策后，由財政投資解決村民住宅的拆遷補償問題，并由政府承擔城中村村民的異地安置責任。政府最大的利益是對整合出的土地資源有權在完成前期土地開發工作后，或采取市場化的招標拍賣方式出讓該塊地獲得土地增值的收益，或基于社會公益用以公共綠地等建設，改善當地環境。

其優點是：(1)地方政府利用行政權力，通過行政命令制定統一的整村拆遷、異地安置的改造政策，使村民的經濟利益得到了最低限度的保護。(2)使當地的城中村改造活動能夠整體推進，有序進行。(3)有利于政府在城市發展的有限空間內，最大限度地整合土地資源，改善城市環境。

其主要特點：(1)對村民的土地和物業實行一次性買斷，關系較為單純，操作簡單易行；(2)政府需支付高昂的贖買資金和安置成本；

(3)由于容易發生補償方面的爭議、政府需付出較大成本以及對異地安置的村民未來生計難有妥善解決之策，因此，這種模式通常難于獲得村民的認同，政府大多是在萬不得已的情況下才采用這一模式。它適用于規模較小、地理位置較偏、經濟實力較弱、機會成本(損失)不大的城中村，或涉及到國家重大工程項目需強制征用農村土地的情形。

(二)村民自我改造，集體經濟主導的企業化模式

企業化模式主要是將村集體經濟的股份制完善工作與城中村改造結合起來。其基本要點是：在完善股權設置和股份分配的基礎上，由村集體統一改造，村民以其“宅基地”及其住房(合法補償面積部分)作價入股，在集體經濟股本中增加相應股份，享有相應的股份分配權，其出租收益逐年集體分紅；然后，在自行妥善安置村民的基礎上，由集體經濟組織牽頭逐步對城中村進行重新的統一規劃建設，從而實現村民居住環境的改善和集體經濟的可持續發展。

其特點是：(1)由集體經濟組織在制度創新的基礎上籌資進行統一改造，村民比較信任，容易推行；(2)在保障村民妥善安置的前提下，由村集體按市場需求靈活地對壘村居住物業和集體商用物業進行合理調整，有利于村屬物業類型結構的優化組合和土地資源的高效利用，(3)在企業化模式中，主要以經濟手段調節各種關系和解決問題，這不易產生大的矛盾和摩擦；(4)在改造初期，需要村民掏出一定數量的“真金白銀”，這對村民會形成一定的經濟負擔。

其優點是：(1)確認并尊重村民、村集體經濟組織的主體地位，城中村每位村民對本村改造方案、拆遷補償等方案的確定享有平等的民主權利，從而充分調動了村民對城中村改造工作的積極性。(2)明確了政府在城中村改造活動中指導者的法律地位，從而理順了政府與村民、城中村集體經濟組織之間在城中村改造中的法律關系，有利于政府服務職能的發揮。(3)有效化解了城中村改造資金不足的難題，減輕了政府的財政負擔。當然，這種改造模式是建立在政府關于基礎設施、公共設施等方面優惠政策基礎之上的，適用于村集體資產雄厚及村民籌資能力較強、規模適中的城中村。它主要適用于村改制較為超前、集體經濟股份制較為完善、村的經濟實力較為雄厚、對經濟手段和商業運作較為嫻熟的城中村。

(三)半市場化的社區型改造模式

這種改造模式是在前述村民自我改造模式的基礎上，通過市場機制引入有實力的房地產開發企業，借助其雄厚的資金、技術實力和建設經驗，通過簽訂合作協議的方式明確彼此的權利義務，合作完成城中村改造的模式。其要點是：以村集體企業為改造單位自行組織改造，一般利用村的空地作為周轉啟動地塊，建設公寓式新村，遷入一部分村民(主要以建安成本價分配)；然后，對遷出后騰空的部分舊村實施拆遷、補償，并依據修建性詳規進行公寓式住宅復建，建好后再用于安置舊村內其它區域的村民，如此循環，逐步對整個舊村進行滾動式開發，遷出一片，建設一片，安置一片，直到舊村置換改造完畢，并將村民全部回遷至新建設的公寓式住宅當中。

其主要特點是：(1)在徹底改變村民居住形態的同時，抽疏城中村的建筑密度，使之符合城市規劃建設標準：(2)新建住宅以自用為主，基本不會增加總體建筑量，因而不會對房地產市場形成大的沖擊，(3)村民回遷時主要以成本價購置，具有一定范圍的選擇自由度和價格調節作用，(4)資金問題解決起來有一定難度，政府在政策上需給予較多優惠或減讓；(5)這種改造模式總體上相對平穩，不會出現劇烈變動，符合城中村現實及改造的基本精神。

其優點是：(1)堅持了村民、村集體經濟組織的主體地位。即村民和村集體經濟組織是本村改造任務的承擔者，負責城中村改造方案、拆遷補償方案與安置方案的設計、組織與實施，是村民自治制度踐行的結果。(2)在地方政府改造政策的指引下，城中村利用市場選擇合作對象，跨越了改造資金不足的障礙。(3)合作開發城中村土地的期待利益調動了房地產開發企業的投資積極性。(4)雙方的經濟利益通過合作協議得到了法律保護。從經驗看，這種模式主要適于有一定復建用地、村的規模較大、村的生活居住用地與經濟發展用地相混雜、村的商業資源稟賦較好、村及所在區街財力較雄厚的城中村。此外，村民的觀念意識須以改善居住環境為導向，而非過于強烈的謀利動機。這種改造模式需要政府的政策支持，即政府允許房地產企業介入城中村改造活動，否則，房地產開發企業的介入將是非法行為，其利益不受法律保護。另外需要有較高程度的村民自治制度為依托，這是確保有資信、有實力的房地產開發企業參與改造和順利執行合同的制度保障。

(四)市場化的房地產開發模式

這種模式或稱開發商主導的改造模式，即地方政府公布本地區的城中村改造方案和要求，將開發用地和建設用地捆綁招標，并提供“拆一(平米)免二至三(平米土地出讓金)”的優惠政策，開發商通過市場化的投標方式獲得城中村改造的主體資格后，通過自籌資金完成城中村村民住宅的拆遷補償、村民拆遷、安置或回遷及開發用地建設等方案的實施的改造模式。其要點是：政府將未來可得的土地出讓金收益讓與開發商作為優惠條件吸引開發商投資建設，將城中村改造工作完全市場化運作，從而無需任何財政投入，完全利用民間資本，即借助開發商的資金和開發經驗完成改造任務。這就要求政府利用剩余空地較多的優勢，以土地資本為杠桿，將空地轉為商住性質用地并與宅基地一起進行聯片統一開發，在對舊村物業逐步拆遷補償的基礎上建設公寓式新村；在開發建設完成后，將一部分住宅物業按一定比例分配給村民(按成本價購買)，而另一部分物業則全部對外銷售，以回收投資；回籠的資金一部分用于支付舊村拆遷補償，一部分用于支付新村建設成本，剩余部分則作為投資者的必要利潤。考慮到啟動資金的規模和村民在改造中需要另行安置的問題，整個操作過程也可以采取分期滾動開發的方式。這個也是一種就地改造的模式，不過是建立在充分運用土地資本和市場手段的基礎上。

城中村改造是符合城市發展客觀規律的，改，是城市發展的需要，不改，則會制約城市的發展。加快實施城中村綜合改造，從根本上解決好城中村問題，讓村民真正轉變為市民，才能推動我國城市化、現代化建設，打破城鄉二元結構，促進社會文明進步。