角色身份視角下的當代城市社區體制改革論析

摘要：市場經濟的不斷推進，對社區的職能提出了新的挑戰。面對城市社區管理體制中長期執行“議行合一”策略所暴露出的角色沖突問題，以及由此引發的社區自治缺失等現象，迫切需要有一系列變革。“議行分設”和“網格化管理”從組織與個體的角色明晰、角色認同、角色承擔的細致化與主動化等方面有所突破，為提升社區自治，向“政府。大社會”目標邁進了一大步。

關鍵詞：角色身份；社區；體制改革；議行分設

中圖分類號：D632.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002—2589(2009)10—0053—02

當代中國社會正處于急劇變化的轉型時期，市場經濟的不斷推進，引發了一系列行政管理體制與職能轉變的迫切需求。社區作為城市最小的組織細胞，其組織機構的角色和職能也隨著城市化、現代化進程而發生了巨大的變化。從20世紀50年代中葉到80年代初，中國城市社區組織機構從形式到結構，經歷了一系列的變動，但始終未擺脫社區政府管理城市社區的組織延伸之角色身份。20世紀90年代以來，隨著單位對個體責任承擔的削弱，過去包攬職工生老病死方方面面的職責落到了社區，伴隨著個體的社會化由“單位人”向“社會人”的轉變歷程，社區的工作核心、職能的時代訴求卻倍受社區管理體制中組織機構的角色身份設定的限制。

一、社區管理體制中社居委沖突化的角色身份對社區功能的限制

社居委是城市管理的最小單位，從歷史和現實情況看，居委會是具有中國特色的群眾性自治組織，介乎于半行政、半民間之間。居委會的歷史地位在于既是國家與社會在基層社區的中介，是國家政權在基層的延伸；又是基層群眾的代言人和利益表達者；還肩負著組織居民開展民主自治和互助服務的職責。

1 雙重角色的沖突性，使得社居委在具體工作中角色身份的合理性降低。社區居委作為社區管理的最直接的單位，一方面要代表社區居民的心聲，甚至是代表居民向政府表達利益訴求。而另一方面，社居委又是政府政策的執行者，代表了國家的意志和利益。這種“既是運動員又是裁判員”的雙重角色身份，導致了沖突。角色代表的利益群存在差異，現實賦予社居委既是居民的代言人，又是政府意志的執行者等雙重角色的內在沖突，使得社居委的工作開展在角色合理性上受到質疑。

2 雙重角色承擔因任務的剛性差異而出現明顯的重點偏頗，在上級政府繁重的“行”的工作中淡化了對“議”的工作組織。由于兩種角色任務的剛性不同，導致了雙重角色沖突中的行為虛實選擇與社居委設立的初衷相悖，即社居委在實際工作中主要承擔了政府的“嘴與腿”的角色，而淡化了社居委設立的基本職能，即居民的“頭”的角色。

3 社居委在角色承擔中的趨避行為，降低了居民的信賴感與歸屬感。社居委在實際工作中重“行”輕“議”，將“居民帶頭人”的角色邊緣化，在社區居民的意識中缺乏號召力與歸屬感，從而導致居民主體意識淡漠，既不把自己看成是社區的主人，也不把社居委看成是社區的當家人，對社居委的依賴、信任程度很低。

4 社居委成員的角色認同程度較低。社居委的角色身份最終是通過個體的角色扮演得以實現的。當角色身份出現沖突的時候，個體會對所扮演的角色在認知上心存困惑，在情感上會出現趨避沖突的現象。進而影響到社居委成員對角色行為的執行程度。

二、城市社區體制改革中的角色身份重設之分析

在“小政府一大社會”的社會發展趨勢下，社區居民需求日益多樣化，傳統計劃經濟體制下社居委“議行合一”的外制型模式已遠遠不能滿足日益提升的社區群眾自治性要求。社居委的角色重設成為社區改革的關鍵點。

中國城市社區體制改革經歷了長期、多種模式的嘗試，其中，有兩項嘗試是通過變革角色進行的，一項是針對社區組織機構職能分離的“議行分設”，另一項則是在“議行分設”改革基礎上對角色職能細化的“網格化管理”。

“議行分設”是針對“議行合一”中暴露出的角色沖突之弊端所提出的，即明確居委會職責為參與決策社區事務、監督社區行政工作、反映社情民意；另由政府聘用專職社區工作者組成社區事務工作站，負責社區日常行政工作。社區網格化管理則是將社區劃分成若干單元網格，納入社區事務，確定專人負責，利用信息平臺，優化工作流程，理順運行機制。

(一)明晰了社區各群體的角色身份，有利于激發角色承擔的積極性

1 社區服務者角色身份明晰，職責擔當明確。以合肥市蜀山區社區管理體制改革為例，針對社區管理體制中存在的不合理和不規范情況，該區施行機構改革，重在規范機構設置和人員配置，遏制機構人員膨脹，建立長效管理機制；對社區機構實行“議行分設”，剝離社居委承擔的行政職能，建立社區工作站；實行人事管理體制改革，建立和完善用人機制、考核機制與獎懲機制，從而進一步優化人員結構，提升人員素質，激發隊伍的活力。這一做法，讓曾經承擔著眾多政府各職能部門下沉來的大量行政事務的社居委逐漸還位于真正的居民自治組織。把已經進入社居委的各項行政工作進行剝離，如將社區組織、服務、衛生、環境、治安、文化和計生等七項內容從社居委的工作職能中完全剝離出來，使社居委的自我管理、自我服務、自我教育、自我完善功能得到進一步加強。

2 居民的“社區人”主體角色意識得以強化。“議行合一”所導致的社居委角色沖突以及“議”的角色虛化狀態下，社區居民被管理的角色意識占據主導地位，導致社區居民的主體意識、社區歸屬意識淡化。實行“議行分設”改革之后，社居委“議”的角色得以明確，引領群眾性自治組織的職能得以落實，角色承擔的職責明確化，社居委在居民心目中的角色形象突出了以下幾個特質：基層群眾的代言人和利益表達者、居民民主自治與互助服務的召集者、政府與居民合作、信任的信息溝通者。社居委角色在統一化的基礎上得以細化，使其能夠獲得居民的認同，讓居民獲得“有了自己的領頭人”的感受，激發居民“社區人”的主體意識。如合肥市蜀山區五里墩街道的金華飯店改造項目的合資立項，就是通過“議行分設”后的社居委通過民主決策進行的。金華飯店始建于1985年，由于設施老化等原因關門歇業，資產閑置，居民對此意見較大。社居委在充分收集居民意見和調研的基礎上，將民情民意做了細致的整理與分析，代表居民的合理意志，提交了改造報告，并獲得立項與執行。

3 幫助個體獲得角色承擔的積極情感。當角色身份得到他人反應的支持，人們就會經歷積極的情感過程。通過“議行分設”，社居委的成員和工作站成員的角色身份通過職責的規定得以明晰，他們對角色職責的認同與來自社區居民對這兩個角色的期待是一致的，這種趨同的反應能夠給社區組織成員帶來積極的情感。同樣，通過社居委的組織、引導，社區居民在參與社區事務、決策等活動中，自主自治的角色意識與積極承擔居民責任的情感也獲得極大的提高。

(二)角色管理規范化

角色身份對于個體來說，是“個體規劃給他自身的，作為對某一特定社會位置之占據的特定身份和地位。”對于某一特定的群體來說，同樣包含了社會或文化對這一角色的一系列觀念和角色期待。只有在角色明確的情況下，角色之間才能夠按照對角色的行動預期做出呼應并獲得對角色的規范管理。

以合肥市蜀山區街道、社區聘用人員管理辦法為例，堅持“結構優化、從嚴控制、按崗定酬、管養分離、擇優聘用”的原則，在“議行分設”改革中，通過對社居委、社區工作站各崗位詳細、明確的崗位說明，打破身份界限的競爭上崗、雙向選擇，實行一年試用期制和三年任期制以及綜合考核與末位淘汰制，崗變薪變等措施，將社居委、社區工作站中以“崗”為標志的角色進行了進一步細化，并通過明確的職責描述與評價細則，對角色行為進行了界定，規范了各崗位角色的行為管理。

(三)角色承擔的細致化、主動化

在改革中，“網格化管理”是將角色承擔進一步推向細致化、主動化的一個重要舉措。以合肥市蜀山區琥珀街道為例，將社區按縱向到底、橫向到邊的要求，劃分成26個片區，62個網格，各社區工作站人員作為網格負責人。網格責任人是本網格內發現、掌握、反饋、處置相關信息的第一責任人。這種管理模式，變社區工作站成員的角色由“專項任務迎進來”為“帶著多項任務走出去”，突出了社區工作站成員這一角色的主動服務意識，并將角色承擔進一步細致化了。

三、城市社區管理體制改革中值得進一步探討的問題

在城市社區管理體制改革中，通過“議行分設”與“網格化管理”等措施，還原了社居委角色的議事、監督等職能，明確了社區工作站的執行職能，并將社區工作站成員的角色承擔規范化、細致化。這一切，有利于激發社區居民獲得社區管理主體的角色意識，提升自主管理社區的積極性。然而，“議行分設”與“網格化管理”措施的實行也帶來了另一個較為明顯的問題，即角色能力水平與角色職能承擔不匹配的新問題。

中國社區正處于逐步發展階段，與此同時，大量的社會責任涌入社區，需要社區工作站去落實和執行，許多工作需要社會其他系統的資源相互配合才能夠得以完成，而社區工作站成員與其他系統又無行政隸屬關系。因而常常感到力不從心。因而，如何在“小政府一大社會”的基調上，準確地衡量社區力量，建立恰當的事務準入制度，以確保角色能力水平與角色職能承擔相一致，是值得進一步探討的問題。