完善水土保持生態補償機制 加快貴州社會主義新農村建設

摘要：水土保持生態補償機制對貴州社會主義新農村的建設具有重要作用，現階段水土保持生態補償機制為貴州新農村建設奠定了堅實的基礎，有力地促進了貴州新農村建設的發展。但也存在諸如法律法規不健全，融資渠道單一。補償方式簡單的問題。對完善水土保持生態補償機制，進一步加快貴州社會主義新農村建設提出了建議。

關鍵詞：水土保持生態補償；新農村；貴州

中圖分類號：F327 文獻標志碼：A 文章編號：1002—2589(2009)10—0098—02

一、水土保持生態補償機制在貴州社會主義新農村建設中的作用

1 有利于促進貴州農村經濟社會的可持續發展。貴州地處中國的西南地區，是一個以喀斯特生態環境為主的脆弱生態區，全省95％的縣市有喀斯特分布，喀斯特面積占全省土地面積的78.3％。喀斯特地區石多土少，成土速度慢，植物生長緩慢，環境一旦破壞，水土流失嚴重，自我恢復能力差。貴州大部分農村處于巖溶山區，具有生態脆弱與貧困分布高度重合的特點。在這些地區往往形成了人口一環境—貧困之間的惡性循環的格局，水土流失導致農村耕地喪失、頻繁引發洼地內澇，危及當地群眾的生存條件。建立水土保持生態補償機制，有利于確定水土資源的價值觀念，推進水土資源有償使用的市場化運作，有利于促進貴州農村清潔生產、發展循環經濟，實現經濟增長的根本轉變，從而促進貴州農村經濟與環境協調發展，也是落實中央關于建設資源節約型社會和環境友好性社會的重要內容。

2 有利于保護貴州農村人民的根本利益。根據資源價值理論，資源、環境使有價值的，利用環境資源和環境就要給與相應的補償。貴州地處兩江(長江、珠江)的上游地段，是國家重要的生態屏障，其生態環境的質量直接關系到中下游廣大地區的經濟發展和生態環境保護。長久以來，貴州作為中國的資源與能源的戰略基地，長期向發達地區輸出資源，承擔生態破壞的成本，卻沒有得到相應的補償，并且還要為保護江河水源限制工業項目，嚴重制約著貴州經濟社會的發展，尤其是農村人口的貧困現象較為嚴重，他們迫切希望發展經濟，擺脫貧困，強烈呼吁對所做的犧牲給予適當補償。

3 有利于解決農村水土保持投入不足的現狀。“生產發展，生活富裕。鄉風文明，村容整潔，管理民主”是新農村建設的根本標志。其中“生產發展”是新農村建設的核心。生產發展首先是農業生產的發展，這在很大程度上取決于良好的農業資源，取決于水土資源的生態環境。水土保持可以保護、改良和合理利用水土資源，維護和提高土地的生產力，提高生態自我修復能力和植被覆蓋率，涵養水土資源，調節地表徑流和區域環境，減少各種自然災害，保證人民群眾安居樂業，加強農村基礎設施建設，改善農村生活條件，穩步推進新農村建設。長期以來，水土保持生態建設作為一項民辦民有，國家適當補助的社會公益事業，其投入的90％是依靠農民投勞投工完成。國家通過政策，獎勵或補貼等方式調動農民積極性。但隨著市場體系的不斷深入和完善，中央從消除城鄉壁壘，統籌一體化發展，加快社會主義新農村建設的大局出發，取消“兩工”，改為“一事一議”，使勞動力這一基本生產要素能夠依市場規律自主流動，公平競爭，消除了土地對農村勞動力的束縛，農民在參與市場經濟活動的過程中有了比較權和選擇權。

二、水土保持生態補償機制在貴州社會主義新農村建設中取得的成績

1 為貴州新農村建設奠定了堅實的基礎。通過實施水土保持生態補償機制，減少了水土流失，提高了土壤綜合肥力，提高了水資源的利用率。改善了林果牧業生產條件，生態環境有了明顯改善；如，貴州畢節地區從1998年開始實施“長治工程”以來，共治理了336條小流域，水土流失面積從1988年的16 830平方公里下降到15 814平方公里，土壤水分條件大為改觀，土壤肥力有所提高。

2 有力地促進了貴州新農村建設的發展。通過實施水土保持生態補償機制，增加了治理區農村經濟收入，促進了區基金項目：貴州大學校級社科專項課題的階段性研究成果。域經濟快速發展，提高了農民生活水平，如貴州畢節地區從1998年開始實施“長治工程”以來，農民人均收入從1988年的226元提高到2005年的1 876元，財政收入則從3.02億元增加到34.8億元。

三、當前水土保持生態補償機制在貴州社會主義新農村建設中存在的問題

1 法律法規不健全，難以支持生態補償制度的全面實施。水土保持生態補償提出較早。1991年《水土保持法實施條例》規定“損害水土保持設施的應當給與補償”。國務院1993年5號文件《國務院關于加強水土保持工作的通知》明確提出“對已經發揮效益的大中型水利、水電工程，要按照庫區流域防治任務的需要，每年從收取的水費、電費中提取部分資金，由水庫、電站掌握本庫區及其上游的水土保持，由所在省水行政主管部門負責組織檢查驗收。”2006年中央1號文件《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》明確提出要“建立和完善生態補償機制。”2006年通過的《國民經濟和社會發展第十一五歸還化綱要》提出“按照誰開發誰保護，誰受益誰補償的原則，建立生態補償機制。健全礦產資源有償占用制度和礦山環境恢復機制。”《貴州省水土流失防治費征收管理辦法》規定“造成水土流失、因技術原因無力治理的，或者造成水土保持設施、資源損失的，必須繳納水土流失治理費。”可見，現在關于水土保持生態補償機制的規定，集中在法規、部門規章、地方法規及相關政策中，效力等級較低，沒有上升為法律的形式，這影響了水土保持生態補償機制在新農村建設中發揮更大的作用。

2 融資渠道單一，難以保障水土保持生態補償的持續進行。實行水土保持生態補償，關鍵在于資金的投入。目前貴州省水土保持生態補償的資金來源主要有兩種：(1)財政支付、撥款。如中央預算內專項資金水土保持項目，對自然原因造成的水土流失進行小流域綜合治理。(2)收費、罰款。如《貴州省水土流失防治費征收管理辦法》規定，“單位與個人在建設和生產活動中，必須采取措施保護水土資源。造成水土流失……必須繳納水土流失防治費。水土流失防治費包括水土流失治理費和水土保持補償費。”《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》規定，“建立和完善水電、采礦等企業的環境恢復治理責任機制，從水電、礦產等資源的開發收益中，安排一定的資金用于企業所在地環境的恢復治理，防止水土流失。”從中可以看出，目前水土流失生態補償的資金主要來自財政資金投入和相關的收費，資金來源有限，影響了水土保持生態補償工作的順利開展，而水土保持是新農村建設的基礎和前提。貴州水土保持生態建設需要長期的持續投入，以國家投入為主體的融資機制顯然不能滿足貴州長期水土保持生態補償的需要，況且，當前中國經濟處于轉型過程中，政府的職能范圍在不斷擴大，但財力有限，要依靠政府的大量投入是不現實的，多層次、多渠道、全方位籌措水土保持生態補償資金是今后水土保持工作的首要任務。因此，今后在繼續加大財政對水土保持投入的同時，應考慮如何采取各項財政措施，鼓勵多種投資，拓寬水保資金籌措渠道。

3 補償方式簡單，難以解決水土保持生態補償的底層問題。水土保持是新農村建設的基礎與動力，而水土保持工作取得良好的效果一方面有賴于精心組織的水保建設項目，治理和恢復水土環境；另一方面需要改變當地人的生產生活方式，減輕對環境的壓力，包括農村產業結構的調整，發展新的再生能源，發展新的產業，提供非農就業機會等。后者才是水土保持生態補償面臨的底層問題。當前貴州實施的水土保持生態補償方式基本上是資金補償，即通過中央財政轉移支付、項目支持、征收水土保持補償費用與水土流失的治理和生態保護等。相應的產業扶持、生產方式改善少，經濟發展、扶貧、農村能源結構調整少。如果不致力于調整貴州農村產業結構、改善人民的生活和生產方式，減輕環境壓力，所有的水土保持建設工程都難以真正奏效，這將影響新農村建設的持續進行。

四、完善水土保持生態補償機制，進一步加快貴州社會主義新農村建設的建議

1 將水土保持生態補償機制納入法制化、規范化軌道。良好的生態環境是新農村建設的重要標志之一。貴州省建立水土保持生態補償法律制度，通過立法的形式將反映水土資源價值屬性的制度確定下來，有效指導政府依法進行生產建設和水土保持工作，同時可以促使公眾參與到水土保持的工作中來。通過立法，確定水土保持生態補償的基本原則，補償關系的主體，補償的標準確定，補償的方式，建立環境資源價值評價體系，完善地方政府帶動機制、政績考核機制和責任追究機制，強化監督管理，建立法律責任體系，為水土保持生態補償提供法律保障和強力支持。

2 健全融資體制。建立和完善以政府投入為主，全社會參與的融資體制。如為了拓寬資金的來源，可考慮實行水土保持押金制度，要求企業開發建設前先繳一筆水保押金，讓企業自覺進行水保工作，如未按批復的水保方案實施水保措施，即將押金扣押，用于資助第三方進行水保工作。此外，還可考慮發行國債吸引民間資金，鼓勵個人參與到水土保持中來，爭取國際社會的援助資金和各種捐贈，積極探索水土保持生態補償融資市場化的途徑。

3 完善補償的方式。除了現有的資金補償外，可以考慮技術補償、政策補償、實物補償等方式。技術補償是指以扶持技術的形式對水土保持的綜合防治予以支持；政策補償指省政府可對省內稅提留時嚴重地區實行特殊的優惠政策；實物補償則主要是對農戶在實施水土保持或生態環境政策(如退耕還林)后造成的損失進行物質上的補償，如糧食補貼、化肥、除草劑以及機械設備等物質補償。

在貴州建立和實施水土保持生態補償機制，有利于確立水土資源的價值觀念，加大對以犧牲環境資源換取經濟收益行為的約束，保持水的良性循環和可持續利用，增強農村的發展潛力和空間，提高農村生態環境質量，改善人居環境，保障貴州農村經濟社會的可持續發展，大力推進貴州社會主義新農村建設的進一步發展。