壟斷執法今何在

孟繁盛

摘 要:2009年4月20日起,中國的航空公司不約而同地采用了新的機票折扣方式,使得機票價格上浮。一石激起千層浪,這件事引起了社會的廣泛關注,新生效的《反壟斷法》自然也被牽扯其中。一時間,對本案的猜測之聲不絕于耳,究竟是誰偷吃了“禁果”?這似乎是一個難以回答的問題。如果不是出于于“玩猜謎游戲”,而是從本案的現知事實出發,就應該得出該案存在涉嫌違反《反壟斷法》、有關執法機關在其中存在不作為的問題。對此,應采取對策加以治理。

關鍵詞:民航漲價;反壟斷法;執法;不作為

中圖分類號:DF414

文獻標識碼:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2009.05.09

引言

2009年4月20日起,中國的航空公司不約而同地采用了新的機票折扣計算公式:1-(1-x)/(1+0.25),其中x為原票價折扣。使用該公式后,機票票價有所上浮,比如原8折機票,將變為8.4折。此事一發,外界紛紛揣摩“民航漲價案”的前因后果。有人猜測中航信①“中航信”全稱“中國民航信息網絡股份有限公司”,隸屬國有大型科技企業中國民航信息集團公司,是中國航空旅游業信息科技解決方案的主導供應商。②是這一漲價行為的始作俑者;也有人稱這是5大航空公司的“共謀”行為;還有人推測漲價事件得到了民航局的默許。對于這一“不約而同”的行為,不同角色給出了其各自的理由:

航空公司:國航商務委員會副主任朱松巖表示,由于國航使用中航信的系統,因此在細分艙位之后,需要在技術上對系統進行調整,所以國航根據1季度的市場和銷售情況率先做出了價格調整。隨后,也有一部分航空公司進行了跟進,但“這完全是其他航空公司自己的行為”[1] 。

中航信:中航信作為信息服務商,從事的是后臺工作。只是按照各家航空公司的要求,提供技術支持進行系統調整。其作用是利用技術手段,按照航空公司的需求,將各種信息通知代理人。至于票價漲跌與中航信無關,中航信也沒有權利決定對機票價格進行調整[2]。

民航局:這只是航空企業的自主調整[3]。

本案發生后,外界反映強烈,事件的前因后果眾說紛紜,受到牽涉的各方也紛紛辟謠。筆者無意于分析本案中哪一主體違反了《反壟斷法》,畢竟在沒有證據的情況下所能做的僅僅是一種猜測,但本案發生至今,卻始終未見反壟斷執法機關的身影,對此筆者深感蹊蹺。本案是否涉嫌違反《反壟斷法》?如果涉嫌違法,就應當引發

反壟斷調查程序,但事實上反壟斷執法機關遲遲未動,執法不作為原因何在?如果上述假設成立,則對反壟斷執法機關怠于行使職權的行為當如何處理?帶著這一連串問題,筆者進入對本案的分析。

一、 問題的提出——是否存在執法不作為

(一) 航空公司是否涉嫌達成壟斷協議

《反壟斷法》第13條規定:“禁止具有競爭關系的經營者達成下列壟斷協議:(一)固定或者變更商品價格……”2009年4月20日,5家航空公司的機票價格普遍上漲,且上漲幅度一致。上述行為即已符合反壟斷理論中所說的“行為外觀一致”的特征。反壟斷理論認為:如果行為主體行為外觀一致,則應當調查彼此之間是否存在合意;如若存在就構成一致性行為。如果該一致性行為不存在豁免理由的話,就構成反壟斷法上的達成壟斷協議的情形,應當予以規制。在這一起案件中,航空公司的行為外觀一致確信無疑,且各大航空公司也有達成壟斷協議的前科。綜合考慮上述兩項因素,應當認為航空公司涉嫌達成壟斷協議。

(二) 中航信是否涉嫌濫用市場支配地位

中航信最重要的一項業務是向航空公司、機場及旅行社提供訂票系統及客票掃描系統,目前在國內擁有超過6 500家的旅行社及58 000多臺客票銷售終端,于2001年在香港上市。目前大多數航空公司的機票銷售方式主要分為3種:中航信分銷代理渠道、攜程等電子商務平臺以及航空公司的直銷。而直銷渠道的銷售額只占20%至30%。而且國內航線的訂票系統以及離港系統絕大部分由中航信控制,并且,如果各級機票代理商想要獲得營業資格,也必須要使用中航信的系統。2009年3月19日,中航信通知各機票代理商:由于航空公司國內運價調整,擬定于2009年3月20日0時至2時30分對運價系統進行停機維護[2]。由此可見,“中航信”在機票銷售市場具有市場支配地位,并存在單方面提高機票價格的嫌疑。《反壟斷法》第17條規定:“禁止具有市場支配地位的經營者從事下列濫用市場支配地位的行為:(一)以不公平的高價銷售商品或者以不公平的低價購買商品……”從這里不難看出,中航信有濫用市場支配地位的嫌疑。

(三) 民航局是否涉嫌行政壟斷

民航局是民航業的行業主管機關。一直以來,民航局對于機票價格都有很大的控制權:1997年前,我國民航業一直實行政府統一票價;1997年底到1998年上半年,民航總局規定實行“一種票價,多種折扣”; 1998年5月,民航總局收回定價權,回到統一票價的局面;1999年2月,國家計委和民航總局再次規定禁止機票無序折扣,散戶不打折,團體9折以內;2001年3月初,民航總局同意國內7條航線上實行多等級票價體系。本次機票價格上漲也有報紙報道機票價格聯合上漲得到民航中南局的認可,而且漲價事件前后不時閃現民航局的影子,對民航局的指責絕非“莫須有”。《反壟斷法》第36條規定:“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力,強制經營者從事本法規定的壟斷行為。”據此判斷,民航局存在行政壟斷的嫌疑。

通過上述分析,筆者得出結論:上述三主體僅僅存在違反《反壟斷法》的嫌疑,但是否確實違反該法,筆者不得而知。當然,判斷是否違法亦不是筆者的任務,而應當是反壟斷執法機關的職責。然而,案件發生已久,反壟斷執法機關沒有采取任何措施。這應當構成了法律上的有法定職權而不作為的情況;然而,反壟斷執法缺位并非偶然,這一現象的產生必有其深層次的原因。

二、反壟斷執法缺位原因探析

(一)壟斷企業處于“高層次”——執法機關不敢作為

我國正處于經濟體制轉型階段,雖然市場經濟體制已經基本建成,但計劃經濟的影子在現今我國的經濟生活中卻時隱時現。我國反壟斷法的主要任務之一是反行政壟斷。然而反壟斷執法機關本身就是行政體系中的一員,其與行政壟斷違法者往往有著千絲萬縷的聯系,甚至違法者行政地位高于執法者,執法難度之大可以想見。無怪乎執法機關不愿“出頭”。這也是很多學者在立法階段就反對將行政壟斷納入《反壟斷法》調整范圍的原因之一。另一方面,我國市場集中度高,競爭不完全的行業往往是國家重點產業之所在,比如鋼鐵業、航空業、能源業等;而且基本上是由國有企業特別是中央企業把持。這些企業與高層的關系非同一般,執法機關要拿這些企業開刀便難上加難。有反壟斷業界人士表示,大型中央企業的一把手往往是部級,同樣是部級的商務部在執法方面可能存在現實難度[4]。體制的原因導致反壟斷執法機關“前怕狼后怕虎”,怠于執法也就顯得“情有可原”了。

(二)反壟斷執法機關職責劃分不清——執法機關不愿作為

《反壟斷法》頒布后,反壟斷執法機關權屬之爭慢慢落下帷幕。結果似乎是皆大歡喜,即按照違法行為的不同來對執法機關劃分職權。如此一來,商務部、工商總局、發改委成鼎足之勢,共分執法權。這樣一種制度設計仿佛讓各機關各司其職,分工明確,但卻沒有意識到現實中其漏洞之所在。現實中案件卻不如想象中那般簡單。在一起案件中往往包括不同的行為,涉嫌違法的行為也不止一種類型。就比如在本案中,既有航空公司聯合漲價達成壟斷協議的嫌疑,又有中航信濫用市場支配地位實行壟斷性定價嫌疑,同時又存在民航局行政壟斷的可能。在一起案件中出現3種違反《反壟斷法》的行為,由哪個執法機關展開調查呢?法律沒有給出明確的規定。面對一起幾個部門都有權調查的棘手的案件,在無法律明確職責的情況下,各機關相互推諉也就不難想象。

(三)競爭文化缺乏——執法機關不知作為

競爭文化,概括地說就是關于市場競爭的一系列思想觀念、商業規則和法律制度的總稱。競爭文化的形成過程實際上是市場經濟走向成熟、競爭法制不斷完善的過程[5]。我國經歷了兩千多年的封建社會,建國后又實行計劃經濟體制,市場經濟體制只不過是近十幾年才逐漸建立起來。法律制度尚不完善,思想觀念的形成更是需要更長時間的培養。總的說來,雖然經過十幾年的努力,《反壟斷法》終于出臺,但人們觀念中仍然缺乏競爭理念,以致于對于壟斷行為不以為然,沒有認識到其極大的危害性。這種現象不只存在于普通民眾身上,包括一些執法機關官員在內的高層領導對于《反壟斷法》的基本理念都不甚了解,也認識不到反競爭行為的危害性,由此產生的后果就是:要么實施行政壟斷行為,要么對壟斷行為“睜一眼閉一眼”不加追究,要么干預執法機關的執法。總之,競爭文化的缺乏是導致反壟斷執法不作為的又一原因。

三、整治反壟斷執法不作為的對策

(一)出臺《〈反壟斷法〉實施細則》與配套法規——解決制度問題

根據《反壟斷法》第9條、第10條的規定,我國反壟斷執法機關為兩級:一為國務院反壟斷委員會,負責組織、協調、指導反壟斷工作;二為國務院反壟斷執法機構,具體機構法律授權國務院作出規定。如今反壟斷執法機構已經明晰,即發改委、工商局、商務部3家共分執法權。但對于反壟斷委員會的職權,雖然《反壟斷法》已經作出規定,但仍顯模糊;且沒有出臺具體的反壟斷委員會行使職權的規則,反壟斷委員會與執法機構是領導與被領導的關系還是監督與被監督的關系仍不明確。既然《反壟斷法》已經規定反壟斷委員會協調反壟斷執法工作,據此筆者認為,作此規定的立法者原意為:在反壟斷執法機構受案權不明時由反壟斷委員會指定具體機構負責,從而解決執法爭議;但由于沒有配套法規,反壟斷委員會職權不明晰且法律對行使職權的程序亦未加以規定,導致反壟斷委員會至今不能有效地行使該項職權。筆者認為:具體可以在《〈反壟斷法〉實施細則》中規定,也可以由國務院出臺專門的行政法規,明晰反壟斷委員會的職權及與反壟斷執法機構的關系,從而解決反壟斷執法機構間相互推諉的問題。

(二)完善私人訴訟機制——解決補救問題

《反壟斷法》第50條規定:“經營者實施壟斷行為,給他人造成損失的,依法承擔民事責任。”從該條可以看出,我國法律規定了反壟斷私人訴訟機制,但這一規定尚不夠完善。私人訴訟是相對于公共訴訟而言的。反壟斷法上公共訴訟是指由國家機關代表國家向壟斷違法企業提起的訴訟。我國不存在公共訴訟,而是賦予反壟斷執法機構以“準司法權”,由其對壟斷違法行為作出處罰。一般認為,私人訴訟是對反壟斷執法的補充,其既可以在公共執法所不及時為當事人提供依靠自身力量彌補損失的渠道,又可以在一定程度上對反壟斷執法機構起到監督作用,減少其不作為的情形并減輕其所致的危害。筆者認為:在當前我國反壟斷執法機關存在不作為的情形下,鼓勵私人訴訟是抑制壟斷違法行為的又一選擇。誠然,我國私人訴訟法律規定尚不健全,《反壟斷法》生效后的“質檢總局案”[6]也“胎死腹中”,所以盡快出臺私人訴訟的相關規定是應對反壟斷執法不作為的又一對策。

(三)改革經濟體制,還企業以本來面目——解決體制問題

當前我國最常見的壟斷行為是行政壟斷以及涉及大型國有企業的壟斷違法行為。行政壟斷案之所以多發,原因之一就是政企不分;在國有企業中行政色彩仍然嚴重,國有企業管理人員仍然與行政機關實行對應的行政級別,這也就造成了反壟斷執法機構在面對平級或上級企業時難以作為,因此,當前改革經濟體制重任仍然是關鍵,盡快實現政府與企業的分離,還企業以本來面目。沒有了行政色彩,反壟斷執法機構在面對這些企業時能夠更超脫地考慮法律因素而不是行政因素。

(四)競爭文化的建設——解決理念問題

我國《反壟斷法》剛剛生效,競爭文化建設也才起步不久,包括反壟斷執法官員在內的大部分國民缺乏競爭理念,在我國缺乏競爭文化。競爭文化的建設對于解決反壟斷執法不作為來說是一個長效機制,但也不是一朝一夕所能完成的,需要長期的建設。競爭文化的建設需要加大對競爭法的宣傳,亦需要執法機構秉公執法,以現實的案例告知世人保持市場競爭的重要性和必要性。世界各國在反壟斷法生效后的相當長的時期內都存在案件缺乏,法律難以實施的情況;但經過今后在國內慢慢培育競爭文化,人們會逐漸認識到競爭的意義,反壟斷執法的困難也就可相應減少。

結語

《反壟斷法》生效后,一起起大型案件觸動著法律人的神經。人們意識到了《反壟斷法》的存在,但案件發生后執法機構的不作為讓人們感到憂心忡忡。“徒法不足以自行,”反壟斷法的實施需要執法機構的嚴格執法。希望本文能夠喚起執法機構官員的警醒,其肩負著培養和保護市場競爭體系的重任,愿慎行之!JS

參考文獻:

[1]朱楠國航自爆率先“提價” 稱不存在價格聯盟[EB/OL][2009-04-29]http://www.thebeijingnews.com/economy/2009/04-29/008%40023657.htm

[2]趙喜斌機票漲價背后的壟斷身影 中航信是否是推手[EB/OL][2009-05-07]http://finance.sina.com.cn/chanjing/cyxw/20090507/16196196315.shtml

[3]黃琮航空公司聯手漲價 民航局稱為航空企業自主調整[EB/OL][2009-04-22]http://www.chinacourt.org/html/article/200904/22/353942.shtml

[4]王畢強聯通網通合并涉嫌違反《反壟斷法》 商務部證實[EB/OL][2007-05-01]http://www.eeo.com.cn/industry/it_telecomm/2009/05/01/136645_1.shtml

[5]徐士英,等競爭法新論[M]北京:北京大學出版社,2006:288-289

[6]白貴秀行政壟斷的本質及其救濟——由“中國反壟斷法第一案”所引發的思考[J]政法論叢,2008,(6):56-62

Nonfeasance of Anti瞞onopoly Law: A Case Study of the Airfare Price Hike

MENG Fan瞫heng

(East China University of Political Science and Law, Shanghai 200042, China)

Abstract:

Since 20th April, China airline companies coincidently adopted new ways of ticket discount which caused the airfare price hike. This issue arouses great public concern, and the new anti瞞onopoly law is inevitably involved in it. The public is interested in guessing who eats the “forbidden fruit”. Having no intention to answer the question, the present study based on the known facts, draws the conclusion that the case is suspected to violate the anti瞞onopoly law, and the justice organs commit nonfeasance. Finally, a series of correlative countermeasures are brought forward.

Key Words:airfare price hike; anti瞞onopoly law; execute the law; nonfeasance

本文責任編輯:盧代富