公私合作制（ＰＰＰ）研究綜述

伍家旺　楊鴻瑋　張　璐

摘要:社會的發展使得公眾對于公共服務的需求數量和質量空前提高,各國政府為擺脫由此造成的財政困境不斷地探索著有效的公共服務提供和管理方式,公私合作制逐漸成為了世界各國政府改革的主流,歐美各國PPP改革的成功經驗對處于PPP改革進程中的我國具有重要的借鑒意義,文章通過整合國內外公私合作制運行狀況的相關數據,以期為我國的公用事業領域的公私合作制改革提供參考,也為該領域的研究者提供一個研究和思考的基本方向。

關鍵詞:公私合作制;公用事業;社會管理;社會服務

中圖分類號:F287.7 文獻標識碼:A文章編號:1006-8937(2009)08-0077-03

20世紀70年代末以來,隨著改革開放步步深入,經濟體制改革大刀闊斧地進行,市場經濟體系不斷完善,我國的經濟建設取得了舉世矚目的巨大成就。在經濟建設取得巨大成功的同時,我國進入了全面建設小康社會的實踐階段,城市化步伐加快,城鄉二元經濟體系悄悄地消融,在這個現代化建設過程中人民對關系衣食住行各方面公共服務的需求被提上了政府決策的臺面。

公用事業是政府公共服務的主體內容。面對社會需求迅猛攀升,政府財力不足的局限,尤其是受到當前全球金融風暴的影響,完全由政府提供公用事業的投融資、管理、設施維護等事務使得政府財政捉襟見肘。

在經濟不景氣的當前時期,對公用事業進行有效改革,提高效率和服務質量,以便更好地滿足社會的需求,成為亟待解決的關鍵問題。

從世界范圍來看,對于公用事業領域的改革經歷了一個制度與模式不斷變遷的歷史過程,從“國有化”到“私有化”,再到目前盛行的“公私合作制”,政府對于公用事業的內涵及定義也在社會發展進程中不斷地演變,各國政府希望通過公私合作的方式即PPP模式改革來徹底擺脫政府獨自承擔公用事業領域投資、管理、維護等方面所陷入的困境。

對此,專家學者們從不同角度對國內外公用事業領域的公私合作制、相關法律規范及其應用等進行了深入研究,這對于我國當前時期公用事業領域的改革具有有益的借鑒意義。

1公私合作制的基本涵義

余暉、秦虹在《中國城市公用事業綠皮書NO.1——公私合作制的中國試驗》中認為:一般而言,公私合作制是指公共部門與私人部門為提供公共服務而建立起來的一種長期的合作伙伴關系。紀彥軍在《我國PPP模式及其發展瓶頸研究》一文中分析認為公私合作制是一類項目融資模式的總稱,凡涉及政府部門與私人部門合作提供公共產品或服務,都可以認為是公私合作,它沒有固定的模型,應根據具體的項目而定,因此,公私合作制本身具有很強的創新性。

筆者認為,PPP模式是一種適應社會發展需要的非常靈活的、動態的公私合作方式,所以,PPP并沒有固定不變的模型。正因為這樣,學界對于PPP模式的定義莫衷一是,沒有權威、規范、統一的定義。但是通過對PPP模式內涵的解讀,將有益于我們對PPP模式進行深入的理解。綜觀PPP模式的實例及各學者的觀點,PPP模式的內涵應包括四個方面的內容:參與主體、合同契約、利益共享及有效合作。

1.1參與主體

在PPP模式下,參與主體將至少包括兩個或者兩個以上的團體,而且參與者當中一定有公共部門。在公用設施的提供、公用事業的管理、公用設施的維護等工作中,政府的角色已經從唯一提供者或壟斷者的身份轉變為參與者、合作者,或是轉變為一個宏觀的管理者、指導者。這也是當前政府職能轉變的重要體現,是建設服務型政府、高效政府的重要手段。

而其他的參與主體——企業、公用事業具體管理者及其他投資者都將代表自身的利益與公共部門簽訂相應的項目合作合同,共同參與公用事業的建設、運營及管理維護項目。

1.2契約合同

合同是在PPP模式下對各方利益形成有效保障的必要手段。這種契約形式的保證,也是在公用事業領域吸引民營資本參與,保證公用事業得到長足發展的重要舉措。契約合同的簽訂,是政府實現有效的控制、監督、管理,保障社會公共利益,降低政府所承擔項目風險的一種有效方式。從政府的社會責任角度看,政府在契約合同的約束下,將更加主動地承擔風險和責任,因為公用事業的提供、管理等,政府應當擔負根本的社會責任。

以具體合作項目為視角,公私合作中,在契約合同的約束下,企業才會按質、按量、及時有效地在公用事業領域提供設施建設、進行有效管理和維護等工作,也只有在契約合同的約束下,企業才會跟政府一起分擔項目存在的風險。

1.3利益共享

通過PPP模式,公共部門能夠節約生產成本、管理成本、維護成本,提高公共服務的效率,不再扮演著全能政府、“大”政府的角色,從這個層面來看,政府能夠在公私合作中獲取到相應的利益。作為合作者的企業尤其是營利性的企業,必然要在整個合作過程中追求并獲取相應的利益,這也是民營資本能夠參與到公用事業領域的根本原因,不能實現利益的共享,公私之間也難以形成真正的有效合作。利益共享是PPP模式能夠實施運作的前提,因此也是PPP模式的內涵之一。

1.4有效合作

公用事業領域的改革,其終極目標就是要實現更好滿足社會需求,能夠更及時地提供優質的公用設施和服務,對公用事業進行更為有效的管理。PPP模式在公用事業領域的應用正是圍繞這一目標而實施的,有效的合作應當是PPP模式的應有涵義,或者說不能實現有效的合作,那么這種合作,這種運作方式就是不成功的。

2公私合作制的應用

PPP模式并不存在固定的模型,不同國家、不同地域、不同公用事業項目,其合作方式是經常不同的,其合作的關鍵點在于遵守基本的合作原則,根據實際情況和需要因地制宜地運用。

2.1國外對PPP模式的應用狀況

依據權力分享的程度,可以將國外的公私合作方式劃分為協作型伙伴關系(Collaborative Partnership);運作型伙伴關系(Operational Partnership);捐助型伙伴關系(Contributory Partnership);協商型伙伴關系(Consultative Partnership)等。

2.1.1英國

英國PPP是歐洲國家的代表,PPP被認為是政府提供現代化,高質的公共服務的關鍵因素,是政府現代化的基石。英國75%的政府管理者認為PPP模式下的工程達到和超過價格與質量的要求,可節省17%的資金。80%的工程項目按規定工期完成,而常規招標項目按期完成的只有30%;20%未按期完成的、拖延時間最長沒有超過4個月。同時80%的工程投資均在預算之內,一般傳統招標方式只能達到25%;20%超過預算的是因為政府提出調整工程方案。截止2004年,英國總共簽署了677份合同,合同總金額將近427億英鎊。

2.1.2巴西

巴西于2004年12月通過(公私合營PPP模式)法案,以法律的形式對國家管理部門執行PPP模式下的工程招投標和簽訂工程合同做出具體的規定。列入巴西2004—2007年4年發展規劃中的23項公路、鐵路、港口和灌溉工程作為PPP模式的首批招標項目,總投資達130.67億雷亞爾。

巴西通過公開招投標把某些公共服務事項委托給私營機構負責提供。對一些適宜由私營機構提供的公共服務,巴西把政府的經費保障與私營機構高效率的管理方式有機結合起來,用私營機構替代低效率的公立公共服務機構。如圣保羅市的城市環境衛生服務實行公開招標、特許經營,根據硬件條件、管理經驗、服務承諾和服務費用等,經過招投標選擇兩家大型的私營公司分區負責垃圾的收集、處理工作。

由于引入了競爭機制,巴西公立公共服務機構的積極性和主動性被調動起來,近幾年公立學校的輟學率逐漸降低,公立醫療機構的服務態度明顯改善,政府科技經費的使用效率大大提高。

2.1.3其他國家

在美國,PPP模式幾乎涉及到所有的公共部門,從學校到醫院,交通運輸和垃圾處理等部門,都能看見這一模式的成功運用。目前,在美國地方政府所提供的65種基本市政服務中,有23種是通過公私合作制完成的。采取合作的形式也多種多樣,主要的形式有合同承包和特許權經營,如DBFO和DBFT模式。

智利于1994年引進PPP模式,至今已完成交通、機場、監獄等36個項目,投資額60億美元。其中,24項交通領域工程、9個機場、2個監獄、1個水庫,年投資規模由模式實施以前的3億美元增加到17億美元,不僅提高了基礎設施的現代化程度,而且獲得充足資金投資到社會發展領域。

葡萄牙自1997年啟動PPP模式,首先應用在公路網的建設上。至2006年的10年期間,公路里程比原來增加一倍。除公路以外,正在實施的工程還包括醫院的建設和運營、修建鐵路和城市地鐵等。

2.2國內PPP模式的應用現狀

為了減輕政府的財政壓力、優化資源配置、提高生產率,從90年代中期開始,我國一些地方政府就開始了嘗試在城市供水、節水、供氣、公共交通、排水、污水處理、道路、橋梁、市政設施、市容環境衛生、垃圾處理和城市綠化等公用事業當中引入非政府投資,并在2003年前后在全國掀起了公私合作的浪潮。

公私合作制(PPP)已經被實踐證明是一條推進公用事業市場化改革的有效途徑,國家越來越重視公私合作制(PPP)改革。

相關資料顯示:2002年,成都市政公用局將6條公共汽車線路的特許經營權進行拍賣;深圳市在水利、燃氣、公交、電力等領域進行國際招標,實行特許經營。

2004年底,五家試點公用事業單位完成了招募引資工作;廣州市政府通過合資、合作、參股、項目法人招標、BOT、BOR等方式,允許個體、私營經濟主體投資經營城市軌道交通、公共交通、公路、橋梁、隧道、港口、站場、停車場、生態修復、污水處理、垃圾處理、排污管道、電力、綠化、園林、道路、能源、水利、公共信息網絡、公共文化設施等基礎設施和公共事業;上海友聯聯合體獲得了上海市最大的污水處理項目——污水處理廠20年特許經營權,負責此項目的融資,建設以及20年特許經營權內的運營管理。

2005年以來,北京通過實行新建基礎設施項目特許經營,有10個項目實現市場化融資50億元;通過向國內外公開推出387個北京奧運經濟招商項目,簽訂協議55項,協議金額達223億元。

據《第一財經日報》信息透露,建設部政策法規司副司長徐宗威在2008年3月29日世界銀行技術咨詢項目“基礎設施領域私營部門參與的政策制度環境改善”成果發布會暨中國公用事業改革及融資論壇上提供的數據顯示:中國市政公用設施投資總額由“七五”期間的不足千億元到“十五”期間的2萬億元,增長迅速,其中中央財政投入占比逐年下降,由23%下降到不足1%。

在接受《第一財經日報》采訪時他表示,目前市政公用事業領域的投資主體是民營資本,初步估計所占比例已超過總投資的50%。

2.3國內相關法律法規建設現狀

2008年3月31日《第一財經日報》中指出:法律體系不健全、規則缺失與規則沖突成為阻滯公用事業改革與發展的一個重要因素。報道指出:目前國家立法進程滯后于實踐,地方政府的監管缺少法律依據,體現不同部門利益的部門立法頑癥也造成了大量的規則沖突。世界銀行駐中國代表處城市發展部高級城市環境專家沃維克(Mara Warwick)認為,在整個中國,私營資本進入基礎設施領域還處于一個早期階段,相關法律法規的建設比較薄弱,導致很多投資風險性較高,并有可能出現不可持續性的問題。

“我們希望探討中國如何建立起一個良好的法律法規環境,以一種公平、透明的方式更好地鼓勵私人資本參與基礎建設領域。”沃維克說。

從我國具備PPP適用的一些政策依據來看,現階段我國PPP融資方式適用的法律法規有:《中外合作經營企業法》、1995年1月由對外經濟貿易合作部發布的《關于以BOT方式吸收外商有關問題的通知》、1995年8月由國家計委、電力部、交通部聯合發布的《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》、由國家計委、國家外匯管理局發布的《關于借用長期國外貸款實行總量控制下的全口徑管理的范圍和辦法》、我國定期修訂公布的《指導外商投資方向暫行規定》和《外商投資產業指導目錄》。以上法律和規章所涵蓋的內容基本上確立了我國項目融資的法律框架。近幾年來,電力、航空、電信等具有自然壟斷型的混合公共產品相繼引入市場機制,并取得了重大突破。

2002年底,建設部發出了《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》的通知,這標志著被稱之為“最后堡壘”的城市供水、供氣、供熱、公共交通等城市公共產品行業也將結束政府壟斷經營的局面。而各地城市政府也相應出臺或即將出臺一系列的改革方案。

此外,建設部于2004年5月1日開始實施的《市政公用事業特許經營管理辦法》、2003年10月黨的十六屆三中全會公布的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》、2005年2月24日新華社受權全文播發的《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》都是我國公用事業領域實行公私合作制即PPP模式的法律依據。

隨著社會經濟的發展,公私合作制的應用范圍將會更加廣闊。政府相關政策、法規的出臺,對于促進PPP模式的推廣應用,規范PPP模式的運行具有法律保障的作用,也是應我國公用事業領域改革需求的產物。經濟社會不斷發展進步,相關的法律法規將會不斷建立健全,為公用事業改革的深入開展保駕護航。

縱觀已有的從PPP模式的中外應用情況、相關法律法規的建立健全狀況等角度對公私合作制的研究分析中可以發現,PPP模式在當代社會經濟的發展中不失為一種提高政府效能、提高政府管理效率、節約政府社會管理和社會服務成本、提高政府服務質量、擺脫政府財政困境的良好選擇。

3結語

在公用事業領域中加強推廣應用公私合作制,是已經得到了學界認可并被實踐證明了的成功做法。然而,對于公私合作制在哪些具體性質的項目上適宜采用、對具體項目應該使用何種類型的合作方式、在實行公私合作制之后如何保障廣大人民群眾的利益不受損害、實行公私合作制的項目當中如何防止私營企業的壟斷行為、如何在公私合作制當中保證政府的高信用度、政府在一定程度和一定范圍內采取怎樣的監管形式參與運營,如何構建一個合理有效的監管體制等問題,沒有得到深入的研究和解決,法律法規的建立健全依然任重道遠。政府在實行公私合作制項目當中所扮演的角色問題,政府在公用事業改革領域中的有效管制問題,這是有待學界進一步深入研究探討的重要現實問題,同時這也是一個非常嚴峻的問題。

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