巡視制度思考錄

孟　盛

作為我黨監督制度體系中的新生事物，巡視制度建立5年來，在黨內監督中發揮了巨大的作用。但其運行過程中出現的某些值得思考的現象也不容忽視。

巡視與被巡視：“貓鼠博弈”？

“一心一意謀發展”—盡管巡視組與被巡視對象的出發點是一致的，然而，并不是所有被巡視對象都能理解這一層面，“監督與被監督始終是一對矛盾，而發現問題則是巡視組的主要職責?！币恍┑胤降难惨暩刹空J為。

“我們一進駐就聽到當地有人指責巡視組‘發雜音，說什么巡視組最好不要過問地方黨委決策，不過問干部情況，不過問具體問題，聽聽群眾意見就行了?！币晃谎惨暩刹肯蛴浾咄嘎?。

不僅在省一級，這種排斥的聲音在高層仍能聽到。原中央紀委、中央組織部第二巡視組組長祁培文曾向外界透露，有一次他在某省巡視，有人給他寫信，第一句話就是“這個地方沒你做的事，玩一玩回去吧?！?你要是不回去，沒有好下場”！

當然，這樣的領導干部畢竟是少數，更多的被巡視對象對巡視組抱有一種既期待又擔心的微妙心情。

“許多地方既期待巡視組能夠幫助當地查找問題，彌補地方工作的不足，又擔心巡視組對當地施政指手畫腳?！辈稍L中，四川省宜賓市委常委、紀委書記向輝禮認為，如果一些地方存在消極情緒，往往是擔心巡視組在對基層缺乏深入了解的情況下作出有失偏頗的反映。

“有人會擔心，巡視組成員長期呆在機關，看待某些問題可能會出現教條主義色彩。”另一地方官員認為，“如果意見沒踩準，對當地不僅沒有實質性的幫助，興師動眾反而把人整‘疲了，甚至引起不必要的麻煩?！碑斎?，也有人擔心巡視組與地方黨委意見相左引起的“不合拍”將沖擊當地權力運行模式和慣有的執政思維。

另一方面，畢竟巡視組背后是上級黨委，能將被巡視地方的情況“通天”，還能在一定程度上影響官員的任用，地方上也不敢怠慢或過于頂撞，還是希望盡量展示自己好的一面。以至于出現個別地方表面上“拍胸口”作出“全力配合、提供一切工作條件”的表態，背后卻有意識地隱瞞、掩蓋不足之處，害怕被挑出太多毛病影響個人仕途。

“這些局部問題的產生，與被巡視對象對巡視職能的認識偏差有關?！庇袑＜艺J為。其實，巡視與被巡視不應該是貓鼠博弈的關系。原中央紀委、中央組織部巡視組組長任克禮曾指出，要從發展的大局審視二者關系，否則巡視工作很難開展。

“這就關系到巡視組與被巡視方如何磨合的問題?！庇袑＜艺J為，“只有當被巡視方真正從巡視中受益后，才能逐漸適應這種監督方式。”

巡視發力：巡視工作公開化？

清華大學廉政與治理研究中心主任任建明認為，巡視與被巡視之間的微妙關系，表面上看是監督者與被監督者之間固有的角色對立，實則還有制度中深層次的原因，巡視工作一方面受到來自巡視制度本身的內部因素制約，另一方面受到來自支撐性條件的外部因素制約。

“內因主要有以下5個方面：獨立性—巡視人員是否獨立于被巡視對象，對巡視人員的授權是否充分；問責性—有沒有工作考核機制，巡視人員濫用權力或不作為是否有問責機制；資源條件—經費保障與人員狀況；能力條件—巡視人員的專業能力；激勵機制—巡視人員能否保持工作積極性?！彼嬖V記者，這些因素直接決定巡視制度的有效性，特別是其發揮效果的可持續性。

此外，盡管巡視組是由上級黨委授權，具有相對獨立性，但其職責定位僅限于發現問題，而解決問題則要靠其他機制，比如上級黨政領導班子特別是一把手的支持力度，同級紀檢監察機關、組織部門的具體工作支持等?！岸坏┙鉀Q問題的出口堵塞，定位于發現問題的巡視制度必將流于形式?！比谓髡f。

事實上，目前各地在支撐巡視工作的態度或決心上的確存在差別，上級黨委的重視程度直接影響著巡視工作的效果。一些地方的巡視干部反映，巡視過程中發現的問題上報后，并沒有得到有效解決，這種“重巡視，輕整改”的現象折射出一種“不出事”的心態。

“巡視組反饋問題之后，上級黨委有可能會出現這樣的顧慮：如果問題出多了，其他地方會怎么看？中央會怎么看？媒體會如何評價？群眾會如何評價？在目前中央對省級黨委政府實行問責制，以及領導班子任期制的現實情況下，地方主政的官員最優選擇當然是不出問題或少出問題?！比谓鞣治觥?/p>

在這些因素的制約下，如何才能讓巡視工作發揮最大效果呢？任建明認為，目前應從巡視工作的公開化、透明化方面“開刀”，為此他提出了公開巡視工作報告的建議。

任建明告訴記者，如果一步走到向社會公開不太現實的話，可以探索先在一定的范圍內公開，例如在上級黨委常委會或全委會公開，或向上級人大公開，或在黨代表會議上公開等。但最終還是要徹底地向社會公開，即通過政府門戶網站等方式進行公開。

他將公開巡視報告形容為“催化劑”，在某種程度上是對上級黨委是否重視問題的一個制約。一旦公開，各種監督機制就可以被有效引入，問題就難以捂住蓋子，不可能被簡單地大事化小，小事化了。在報告公開之后，對巡視所提出的問題一定要有一個說法，包括排除一些問題，澄清一些是非，或者證實問題，采取進一步行動。此外對于與巡視工作關系密切的紀檢機關和組織部門是否給予回應，是否采取行動也是一個制約，對于巡視報告中發現的諸多問題，這些職能機關有責任去進行調查核實。

公開巡視報告也是對巡視工作的有效問責。巡視干部如果濫用權力，或者工作流于形式，巡視報告的質量必然是低劣的，在公開之后會很快被驗證，巡視干部“做老好人”的動機也會受到抑制，甚至會被追究責任。此外，公開還能帶動其他問題的解決，比如巡視制度在授權狀況、資源條件、能力條件、激勵機制等方面存在的問題，將會隨著報告的公開被發現、提出，至少會受到重視，廣大群眾和媒體的積極性也將被調動起來。

然而，也有專家不贊成此舉，認為公開巡視報告不符合巡視職能，特別是里面涉及到有關被巡視地區領導班子及一把手的問題，在情況沒有完全搞清的時候更不適合公之于眾，哪怕在一定范圍內公開也容易造成負面影響。

對此，任建明認為，公開原則與巡視的職能并不相悖，巡視“只動口不動手”，但公開也不代表巡視組就要插手具體事務，只是會給上級黨委和職能機關帶來必須重視問題的壓力。他告訴記者，“隨著黨務政務的公開化，必然推動巡視工作的公開化，這是民主政治發展的要求，也是十七大提出的政治體制改革的題中應有之意。”

巡視效果：邊際效應遞減？

古時欽差大臣的威力每用一次，效應就會遞減一分，那么巡視制度將來有可能會遇到邊際效應遞減嗎？采訪中有巡視干部擔憂，隨著巡視效果達到一定程度，如果不對其體制機制進行相應的完善，那么巡視的頻率再高，人再多，最后解決問題仍有可能不盡如人意。

“由于我們在權力結構上還沒有進行實質性的改革，巡視監督的對象是掌權的人而非權力本身，因而還不能從根本上及時監督并有效制衡權力。”一位長期致力于制度反腐研究、不愿透露姓名的知名學者向記者談到，“抽調到巡視組的人來自于紀委和組織部，開展工作的效果很明顯，原因就在于巡視組的相對獨立性，放大了監督權力的威懾力，也體現了體制改革的制衡力。但是必須看到，這種威懾作用是有限并遞減的?！?/p>

如何防止巡視效果邊際效應遞減？??如何克服制度本身的設計缺陷？??如何通過完善制度物化固化巡視成果？??他認為，這就要求對巡視制度的發展規律進行系統的研究。

“要用歷史的、世界的眼光研究巡視制度。通過了解中國古代巡視制度的起源、發展和衰亡等客觀規律，對當今巡視制度作一個前瞻性判斷；同時借鑒各國的體制和做法，分析其利弊，從而發現我們巡視體制機制上的弊端?！彼蛴浾哧U述他的觀點，“巡視制度只是紀檢監察體制改革的一支序曲，是中策而非上策，更不是最終成果；巡視制度是目前強化監督的重大舉措，是在政治體制改革亟待推進的情況下，解決現實問題所必須采用的整合制約、制衡之力的應急辦法?！彼J為，巡視制度應側重于發現現行體制問題，去充當權力結構問題的聽診器和透視機，并以此為推進政治體制改革尋找突破口?！坝弥贫然某晒七M整個體制改革，這才是巡視制度最應該發揮的主要功效?！?/p>

（摘自《廉政瞭望》2008年第11期）