引入第三方力量

燕繼榮

要打破既有的博弈格局，保障改革政策得以貫徹，就需要引入“第三方力量”，發揮民眾、媒體以及社團組織的作用。

問責的另一種效應

中國目前突發性事件頻發，把問責制推到了顯要的位置。毫無疑問，問責制作為責任政治的一種制度安排，它能夠促成“分權”。因為，在一個突發性危機頻發的地方，長官意志、獨斷專行的決策機制，增加了負責人和相關部門的問責風險，于是，權力下放，集體拍板，共同分擔責任，就成為官員降低其風險的理性選擇。

從根本上看，這也有利于民主責任制度的建立。因為，任何制度的建立和有效實施，都必須以主要利益方的認同和積極配合為前提；自上而下的民主改革的推開，民主政治的最終確立，必須以官員由“被動態”轉變為“主動態”為條件。把社會需求轉變為政府領導人乃至各級官員的政治需求，這是民主政治改革得以啟動并推開的關鍵所在。

而問責制的推行，在一定程度上促成了官員的風險意識，使其或多或少地有所體認，民主制度也是化解其為官風險、保障其施政權益的有效機制。

但是，也必須承認，在當前的體制下，問責制也會產生另外一種效應，即，責任和矛盾的上交。由于在目前的制度安排中，我們實行的是對上負責的管理體制，公共管理中出現問題后所采用的也是自上而下的問責機制，所以，在面對問責風險的時候，地方或下級官員可能采取這樣的對策：要么隱瞞和掩蓋事實真相，試圖通過欺上瞞下的方式來逃避責任；要么在“分權”和“集體決策”的基礎上，將矛盾和責任“集體上交”，以此規避責任風險。前者在近期的一些公共事件中不同程度地有所表現，其直接后果是嚴重損害政府的公信力；后者導致“問題上交”和“矛盾上移”，將上級機關或主管領導置于矛盾糾葛之中，而上級機關或主管領導又由于信息不對稱，難免決策偏差，結果“覆水難收”，于是，整個政府被“綁架”或被“拖下水”的風險大為提高。

官員規避責任的意識，使基層管理部門在可能的重大責任問題上，事事都要向上請示匯報，請求上級主管作出明示，而中層管理部門僅限于上傳下達，高層管理機關不得不針對每一個案出臺具體解決辦法。這種狀況不僅影響政府的辦事效率，而且在一定程度上造成或加劇了地方治理危機：沒有人愿意承擔責任，沒有人愿意主動想辦法解決多年積累的問題。再加上干部實行任期制。每3—5年就將換屆或調任，這使社會問題能拖則拖，一拖再拖，最終拖出一場更大的危機。近年來，面對群體事件不斷、安全事故頻發的現實，政府下發的紅頭文件越來越多，問責力度也越來越大，但高層領導依然難以擺脫“救火隊長”的角色，這種現象或許可以從中得到合理的解釋。

對政治學稍有知識的人都明白，控制政府權力(公權)，保障公民權利(私權)，是現代政治制度安排的核心內容。僅就控制政府權力，防止部門利益和集團利益擠占公共利益空間而言，分權制衡和社會監督是兩套并行有效的機制。這兩種機制內外配合，保障“國家機器”得以“駕馭”，不至于偏離軌道太遠。

因此，一方面，如何確保來自政府內部的制約和監督始終有效，另一方面，如何確保來自政府外部的社會制約和監督發揮作用，這是任何良好政治設計都必須予以考慮的問題。解決了這兩個問題，也就意味著構建了一個良好的制度架構。有了這種制度作保障，決策的制定者就不再需要為每一決策的執行力花費太多的心思。

換一種思維

其實，換一種思維看問題，正如有評論所認為，“分權制衡不僅是為了監督政府，也是為政府減負，為政府分憂。只有當分權機制成熟起來，社會力量大體均衡，相對獨立，各盡其責，這時才談得上社會矛盾的均衡分布，社會沖突的分散處置，才不會大到企業倒閉，小到肉價漲跌，事無巨細都歸咎于政府，不滿和憤怒都齊齊向政府傾瀉。”法國思想家托克維爾曾經指出，“希望當政者永遠不要忘記，當一個國家的居民都是軟弱的個人的時候，它也就不會長久地強大下去了而且迄今為止還沒有發現任何形式的社會政治組織或者聯盟可以在由一群膽怯而萎靡不振的公民組成的社會中造就充滿活力的人民。”限制民眾的權益，最終可能會傷害統治者自己!

現代社會有兩套規則很是關鍵：一是市場機制；二是民主機制。“拉美化”在許多威權國家之所以普遍，原因就在于它們只實行了第一套規則，而沒有推廣第二套規則。百姓難有通過政治渠道改變市場規則的力量，無法通過切實的制約手段來限制利益集團侵占公共利益，于是，利益集團憑借自己的實力，造成贏者通吃的局面，并巧妙利用各種手段，影響公共政策，使自己在與代表公共利益的政府的博弈中占據有利地位，從而使“政府俘獲”得以可能。

有不少學者指出，在30年的改革發展中，中國已經形成了一種新的利益博弈格局。利益集團化、利益部門化、利益地方化，在這種博弈過程中，“上有政策，下有對策”，中央政府旨在深化改革的努力，經過利益集團、利益部門、地方機關乃至個別官員的反復消磨，不是減緩了政策的流速，就是改變了政策的流向。現在看來，要打破既有的博弈格局，就需要引入“第三方力量”，發揮民眾、媒體以及社團組織的作用，通過他們的利益表達和監督，加大政府在利益博弈格局中的比重，使政策博弈向公共利益傾斜。如果說決策、執行和監督三種權力并存是政策有效性的制度保障，那么，把“民意”引入決策程序，并發揮其作為決策、執行之外的第三方監督力量的作用，就是打破利益博弈格局，保障改革政策得以貫徹的有效途徑。

(作者為北京大學政府管理學院教授)