讓電子政務更加腳踏實地

胡小明

從經濟學角度討論電子政務的績效

大規模推動電子政務建設已有八年,已取得矚目的成績。

政府在稅務、海關、工商、公安等一系列重要領域的監管能力及管理效率有很大提高;

政府的信息公開取得很大成就,各級政府網站在信息公開過程中發揮了核心媒體的作用;

政府的公共服務能力有很大提升,從網上辦事到數字城管、從社會保障到增加便民措施,電子政務在促進社會和諧中發揮了重要作用。

電子政務尚存在明顯的問題,比較常見的問題是重復建設、形象工程、資金浪費、功能過度、項目缺乏可持續性等。人們對此已提出許多建議,如加強績效評估、嚴格項目經費管理、明確信息共享要求、支持多部門共建等。

變換角度的思考有利于發現習慣性思維所忽視的問題,認識這些問題對改進電子政務建設大有益處,本文將從經濟學視角對電子政務的問題進行探討,用它山之石來攻此玉。

從更廣泛的視角來討論電子政務的效益問題是必要的。通常對電子政務的績效成本討論是以項目為中心,對電子政務與外部環境的關系考慮得不足。如在公共服務的效益討論中,只關注已有用戶的滿意度,對用戶的普及率與實際體驗率關注不足;在討論電子政務成本時只關注本單位的成本而忽視項目需要的社會配套成本,忽視下級部門、社會公眾為此付出的時間精力成本;在討論效益成本關系時只看到賬面會計成本,看不到浪費的機會成本;在討論信息安全政策中只看到泄密帶來的損失,看不到過度保密措施給政府電子政務效率下降帶來的損失。

管理科學認為看不清的損失往往是更大的損失,經濟學思維強調機會成本的重要性,不能孤立地思考一件事情是否重要,一件原本合理的事情會因為外部出現更好的機會而不再合理。經濟學從降低社會交易成本的理念來認識電子政務的貢獻,強調節約國民的時間精力,促進政府與社會和諧,提升社會合作效率,提高國民生產力,增添國家財富。

中國電子政務的國際排名為何徘徊不前

各級政府對電子政務建設投入很大,八年來總額約有3000—4000億,自上而下的推動力度世界罕見,中國電子政務的國際排名卻并未出現跨越式變化。觀察聯合國、埃森哲等機構對電子政務的多年排名可得出一個規律,即排在前面的國家均是人均GDP很高的國家,它們構成了電子政務的第一梯隊。電子政務的優勝排隊只是第一梯隊國家間的游戲,第二梯隊是發展中國家中的快速成長國家,它們盡管十分努力,但要趕上第一梯隊還存在著很大的困難,八年十年都難以實現。電子政務的第三梯隊存在的困難就更多,第三梯隊幾乎沒有興致來發展電子政務。

電子政務的梯隊鴻溝難以跨越的原因不在技術上而在社會經濟基礎上。技術容易跨越,社會經濟基礎的改變則需要長期的努力。電子政務的排名與人均GDP的排名有著極大的相關性(我國電子政務的就緒指數在40個國家中排名28,人均GDP排名29)。人均GDP低帶來的后果不僅是網民普及率低、PC普及率低及用戶IT知識的滯后,更重要的是一定的人均GDP是與特定的社會生產結構相關聯,人均GDP低意味著知識經濟在社會生產力中的比例低,反映了人力資源特別是知識人才資源在社會中的作用低,電子政務恰恰是用來支持知識經濟的,電子政務的效用與一個國家對人才資源重視程度成正相關。

在社會行為中,機會往往是企業、國家行為的動力,人們看到了效益才會前行,在一個難以為人才資源提供更多發展機會的國家,以公眾為中心的政府服務幾乎沒有什么意義。電子政務只是高知識經濟國家提升競爭力的手段,難怪低經濟發展水平的國家對電子政務不感興趣。中國是一個快速增長的發展中國家,正處于經濟結構的轉型之中,實現電子政務的高社會效益還有漫長的路要走。

中國電子政務的特殊道路

電子政務是信息技術大發展給各國帶來的共同機會,但各國利用該機會的能力大不相同。經濟發達國家對以互聯網為代表的信息技術革命有更多的準備,一是居民信息化能力的準備,發達國家有更高的IT應用普及率;二是政府管理制度化、規范化的準備,已基本實現了政府管理的自動化;三是知識經濟結構的準備,產業結構已轉向以知識經濟為中心。有了成熟的社會環境,發達國家的電子政務集中在以公眾為中心的政府服務就順理成章了。

中國在這三方面的準備是欠缺的。首先,中國互聯網普及率長期處于全球落后的水平,經過10年的加速發展才達到25%左右,剛剛超過世界平均水平,中國網民集中在年輕人、學生之中,農村互聯網的普及率仍然很低,這種現狀使任何依賴于網絡的電子政務服務的影響面、服務面都要大打折扣。

其次,政府的管理水平有待提高。政府的管理還處于由人治向法治的轉型期,管理缺乏規范,信息化基礎更差,2001年電子政務啟動時,絕大多數政府公務員還未接觸過計算機,政府信息化的補課任務很重,不僅需要信息化應用的補課,還需要管理制度法治化、規范化的補課,電子政務迅速取得成效是不現實的。

第三,產業結構不合理。中國經濟在總體上處于粗放經濟向集約化經濟的調整期,各地經濟發展很不平衡。經濟發達的東部沿海與北京、上海等大城市容易看到改善政府服務帶來的城市競爭力的提升;在經濟欠發達地區,電子政務的預期效益不高相對成本卻高很多,這使得欠發達地區的電子政務一時難以進入發展的良性循環。

中國是行政權力強勢的國家,電子政務自上而下的推動力度很大,這對電子政務迅速在全國普及十分有益。自上而下的推動使得全國性縱向管理業務快速地完成了電子化,帶動了地區政府信息化的普及應用。大規模的、運動式的推廣電子政務也帶來效益方面很多問題,很多實際困難并非能快速解決的,它需要有一個知識與經驗積累的時間、環境改造與機制建設的時間。電子政務是政府管理科學化、知識化的學習過程,只有根據碰到的實際問題認真設計、研究與實踐才能逐步學得有效用的電子政務方法。

“一把手工程”與電子政務的可持續性

電子政務項目在國內常常被稱為是“一把手工程”,其含義是電子政務項目的成功與否取決于一把手的大力支持。這種說法的原意是指在工作中要積極爭取一把手的支持,另一面則反映出電子政務工作“人治”成分過大,“一把手”在電子政務建設中的影響力過重,“成也一把手,敗也一把手”,反而增加了電子政務工程的不可靠性。由于“一把手”的任期常常短于電子政務項目的生命期,使電子政務項目隨著主管領導的變化而變化,換一茬領導就換一茬項目,人治化的電子政務必然產生不穩定和資源浪費。

提高電子政務項目的穩定性是改善電子政務效益的核心問題,電子政務執行過程中的資金浪費遠不及項目半途而廢帶來的損失更大。在建項目半途而廢造成的損失不僅是財政損失更是知識積累的損失。電子政務項目本身是積累知識經驗的過程,一個成功的電子政務項目需要長時間不斷改進完善才能實現的,半途終止會中斷信息化管理知識與經驗積累的過程,無法產生科學合理的電子政務業務也無法聚集人才,使電子政務始終處于低水平的重復。

造成電子政務項目缺乏可持續性的一個重要原因來自干部考核制度。目前的干部考核制度主要著眼干部的當前行為,考察期遠遠短于電子政務效益所需要的觀察期,這種績效考核制度易使干部滋長短期行為,增加電子政務的形象工程和表面文章。此外,社會監督渠道缺乏,電子政務項目投資與責任不公開、缺少責任追究制度等問題也是造成電子政務效益下降的重要原因。

將電子政務項目的長期存活率列為重要的考核指標是提升電子政務效益的重要措施,長期存活率是反映經濟合理性的指標,經濟不合理的電子政務項目很難長久存活,只有效益大于運行維護成本的業務才能在十年后依然存在。電子政務方案的核查只關注建設成本是不夠的,還應關注長期運行維護的總成本。在電子政務的建設方案的審查中增加十年存活率預期的分析對提高電子政務項目的可持續性是有好處的。

探索電子政務項目存活的基因

影響電子政務項目存活率的因素并非只是領導人的態度,重大電子政務項目的成功具有其內在的必然性,任何人都不敢輕視政府的重大業務,典型的例子是金稅工程。金稅二期面對的增值稅核對規模數以千億,如此重大的責任是任何人不敢怠慢的,巨大效益本身驅使金稅工程的必須成功。重大事務處理業務自動化項目成功率高的原因是項目所依附政府業務本身的重要性。重大業務效率提高1%都會帶來巨大的效益。事務處理類電子政務項目與政府業務緊緊捆綁在一起,整體效益的提升確保了項目的可持續性。

能夠形成巨大社會影響力的項目也容易成功,如政府網站建設。政府網站是政府的門面,其成功與否社會很容易觀察與監督,政府網站出現問題會帶來很大的社會影響,強有力的正反饋激勵機制使政府網站建設進入不斷改進的良性循環之中,全國的網站評比也強化了激勵信號,促進了網站水平的提高。

電子政務本身是一項長期的業務,長期業務的生存要依賴良性循環的發展機制,業務效益不僅要大于其所需要的經費支持而且要能形成擴大再生產的良性循環。如果效益規模達不到良性循環的轉折點,即使設計得很好的業務也會日漸萎縮無疾而終。

難以進入良性循環的業務多為分析研究類電子政務,例如決策支持系統、數據倉庫系統、信息共享系統、數據挖掘系統等。這些電子政務系統不易成功并非因為設計得不好而是難以形成應用規模,難以推動不斷改進提高的良性循環。除了專門的研究機構外,政府中能夠有效利用這些高級分析工具的人數原本就不多,很工作人員還承擔著繁重的行政管理任務,使分析研究用的電子政務系統用戶不足,加之外部信息源(互聯網檢索)的競爭,在政府內部更難以形成應用效益規模,不足以啟動不斷改進的良性循環,相關業務的萎縮是難免的。

電子政務的持續發展依賴于有擴大再生產的機制和足夠的初始效益規模來啟動良性循環發展的機制。為了創造持續發展的條件,可以在選擇項目切入點上努力,選擇效益高成本低的領域并在提高信息激勵效率上改進。在條件不成熟時縮小系統規模,集中于易產生良性循環的業務領域,或者暫時放一放,待時機成熟時再做都不失為明智之舉。

事務處理系統的數據共享問題

電子政務中涉及信息或數據共享的業務可分為兩類,一類是事務處理型業務,一類是分析研究型業務,這兩類業務對數據或信息的使用完全不同,不能使用同樣的數據庫結構來支持兩種類型的數據共享。

在事務處理業務中,電子政務系統要對業務數據進行操作,這種操作是具體的、精確的,是在業務數據庫基礎上進行的,例如工商局辦理企業登記,公安局辦理護照申請等。不同部門間的事務處理數據共享是業務數據庫層次上的數據共享,它是一項規范化作業,數據的共享必須要成為一項標準化的業務流程才能實施。在數據處理類業務中,業務操作是系統的行為,數據共享也是系統的行為,系統必須要按規定的辦法來處置共享數據,個人是不能有任意性的。將數據共享設計完整的處理規范流程嵌入到操作流程之中是此類數據共享必做的功課。在工商局與稅務局的數據共享的合作中,稅務局得到公商局的新建企業數據后需要建立標準的處理業務,在合適的時間向新企業發送稅務登記催辦函,減少漏稅的機會,這種有切實管理行為的數據共享才是有效益的。廣州信息辦稱這種控制為“管理點”,找到有效管理點后再去做數據共享才會有效益。

廣州市信息辦在推動事務處理類業務數據共享中積累了許多經驗,如讓相關部門業務人員面對面地交流,此舉極有利于發現管理點,管理點是實現數據共享效率的關鍵。業務人員直接交流還有利于對數據結構、標準進行互利的調整,這種調整對降低共享成本極為有益。事務處理數據共享宜于在為數不多的部門中進行,減少參與機構的數目對提高合作的效率、保證各部門的業務安全是有利的。

分析研究類信息共享通常是不允許使用業務數據庫的,它們適于使用數據倉庫平臺,數據倉庫是從數據庫中提出來的分層、分類的匯總信息,它們比業務數據有著更粗的信息粒度因而更適合分析研究的應用。

事務處理數據共享面對著兩大瓶頸,其一是“管理點”的選擇及應用操作模塊的設計,“管理點”必須要有效益,否則不值得推動這種數據共享。還要設計好完整的應用操作模塊,數據共享是系統行為,需要規范化操作,應用操作模塊嵌入到業務流程中才會有效。

其二是部門之間的數據核對與標準化改造的工作量不可小視,任何未經應用考驗的數據在使用中都會存在著口徑、數字質量、傳遞標準化等問題,解決這些問題使數據共享流暢化需要付出大量精力。北京市海淀區利用城市建設部門施工批準流程中的數據來解決建筑業農民工工資拖欠問題的項目,在相關數據的標準化、流暢化方面花費整整一年的時間才將數據理順,而數據的技術傳遞卻很簡單。數據共享的設計人員一定要清楚真正的業務難點在哪里、主要業務成本在哪里,不要期望數據交換平臺能解決太多的問題。

研究型信息共享的經濟學分析

研究型信息共享與事務處理型業務的應用模式大不相同,研究型信息服務的對象是人腦而不是自動化系統,在這類服務中首先要弄清什么是稀缺的信息資源。圍繞著稀缺資源的設計才是經濟有效的。互聯網已使信息資源的稀缺性大大下降,使人的注意力價值大大提升,研究型應用最重要的應是人的智慧與注意力的利用,節約人時間的信息服務才是有效的。

很多為領導設計的信息支持系統并未得到領導的首肯,主要原因是過量的信息閱讀對領導是不經濟的,領導閱讀有著昂貴的機會成本,過量閱讀形成了極大浪費。資料的啟發性是隨著資料的增加而遞減的,在盡量短的時間內為領導提供最重要的信息是電子政務信息系統努力的方向。

研究工作與事務處理不同,事務處理需要數據是確定的、有邊界的,研究者的信息來源卻是廣泛的,不囿于本機構的數據,資料可以來自外部多種渠道,政府內部建立的信息共享系統已經受到多方面信息渠道的競爭,一份公開的政府文件,既可在政府的文件庫查找又可去互聯網查找,公開渠道的競爭在降低政府內部系統的價值,使之必須形成特色才能受到公務員的歡迎。

分析研究使用的數據不宜直接取自事務處理系統的業務數據庫,而宜使用由業務數據庫派生的數據倉庫,研究工作并不需要太過具體的信息粒度,直接利用業務數據庫會帶來業務安全問題而且在操作上也極不方便,對業務數據加工構建可供信息研究的數據倉庫是有益的,數據資源目錄、信息交換平臺都不能替代數據倉庫的建設。

信息資料應用需要整合與檢索兩類組織操作,如何分配這兩種工作是一個效率選擇問題。對于查詢應用頻繁的信息資料,事先組織好數據庫服務是經濟的。對應用不密集且使用數據分散的稀疏信息應用,整合建立數據庫就不合算了,可以采用互聯網的先搜索再整合的模式。20年前鄧白氏公司剛進入中國市場時,國家信息中心想賣給它中國企業數據庫,但是鄧白氏公司只愿按照用戶要求現買指定企業的數據,他們認為現用現買更經濟,這種講究實際效益的做法值得學習。

為提高信息共享的經濟性,在政府信息共享設計中應當依據信息使用的頻率、集中與分散的程度來選擇整合與檢索的不同方案。對頻繁密集的應用先建立數據倉庫,對稀疏的應用可仿照互聯網谷歌模式建立政府網自動檢索系統,先檢索后整合。

先檢索后整合的模式還可以用在政府信息公開服務的應用項目中,例如企業信用信息的發布,不同的政府部門分別擁有企業信用的某方面的信息,若要將這些信息事先整合后再公布很困難,不僅部門間難以協調還會帶來更新維護等許多問題,合理的辦法是先規定好格式及標準企業碼,由部門各自發布自己的信息,再利用軟件檢索集成,以低成本達到先集中后發布的效果。

削減行政成本的努力任重道遠

電子政務建設是一個不斷探索的過程,人們經常將工作中碰到的不能互聯互通、不能信息共享等問題歸結為缺乏頂層設計。這種解釋有一定道理,但頂層設計并不能解決太多問題,因為目前電子政務的知識與經驗并沒有成熟到可以支持頂層設計的程度,尚找不到能夠實施完美頂層設計的人,知識與經驗需要積累,政府機構、管理模式還處于變動、發展之中。對電子政務頂層設計的期望不應是設計全面的數據共享的體系而是建立一個有彈性易于調整改進的結構,頂層設計是邏輯理念上的,主要是整體架構的平衡性、配套性與靈活性。

整體的平衡與協調對政府信息化極為重要,最終效益的獲取是各方面協調的結果,對任何方面的過分強調都會破壞平衡使整體效益下降。信息共享是件好事情,但是應該適可而止,過分共享增益不多卻增加數據組織維護的成本,使信息共享成為一種浪費。信息共享必須要有成本核算,盲目推動信息共享必然要蝕本。

同樣的問題也出現在信息安全上,對信息安全的重視動輒提到政治上,使人們難以進行冷靜的科學分析。一種觀點如果沒有相對的觀點去制約必然會因重視過度而走向反面,其結果會破壞應用效益與安全成本的平衡,極大地沖銷電子政務的成果,不核算成本效益的信息安全也是不能持久的。

頂層設計需要認真考慮整體成本的分攤,該成本不應局限于政府的財政經費,還要考慮相關各方面耗費的時間成本,下級單位、合作單位、公眾與企業的時間耗費都是成本。人均GDP的提升使國內人均時間機會成本越來越高,只考慮政府的經費節約,不計算社會的時間成本會增加社會的不滿,這是對社會資源的一種浪費。政府的數據收集是社會成本極大的工作,很多業務設計對外部成本很不敏感,只關心自己的需要而不計算給基層、公眾增加麻煩的成本是不妥當的。本文建議在今后的方案審核中增加社會配套時間耗費成本的指標并對社會配套時間耗費總量進行約束,這將有助于數據收集工作全面效率改進,有助于實現一次采集、多方使用。

頂層設計需要認真研究的另一個問題是整體的配套,各個環節的配套是產生效率的來源,要防止個別環節障礙拖垮整個業務鏈的效率,例如政府辦公自動化已經完全能夠通過移動設備批閱文件、手寫批示與電子簽名,然而檔案部門堅持只有紙質批件才能存檔,使高效率的移動辦公無法實施。同樣問題還出現在電子商務中,財務管理不承認電子單據,只得再取紙質單據下賬,這些不合理的規定應當盡快調整,以適應信息化時代的效率競爭。

電子政務建設是削減社會交易成本的一項努力,一國社會經濟的迅速發展取決于交易成本的大幅降低,政府辦事成本是交易成本的重要內容,削減行政成本就是在提升社會的生產力,就是在創造社會財富。電子政務節約的重點不是政府的行政經費而是社會的時間資源的耗費。電子政務宜從細節做起,一點一滴為公眾增加方便性來加快社會經濟的發展。削減行政成本任重道遠,需要長期不懈的努力。

讓電子政務項目更加腳踏實地

用經濟學透視電子政務可從另一個角度得到許多啟示,可以看到電子政務的效益是各方面精心協調配套合作的結果,信息技術帶來的效益的機會很重要,使這個機會變成效益需要在環境條件各方面認真選擇,最后的效益是一系列明智選擇的結果,抽象的信息化理論帶不來效益,效益來自精心組織的應用配套環境,在實現效益的過程中,理解環境比掌握理論更為重要。

理解信息化應用環境比掌握基本理論更為困難。信息化應用與實際環境的磨合需要時間,我們對環境理解的深度往往不足,貿然設計龐大的電子政務方案的風險太大,電子政務項目宜從小一點、具體一點的地方開始,這樣容易找到實現效益良性循環的增長點。規模宏大的電子政務方案不易成功的原因還在于,現有的信息化知識與經驗還未成熟到可以支持宏大方案的程度,許多地方的社會經濟發展也未達到宏大方案良性循環所需要的規模。

中國的管理體制還處在發展改革的階段,管理還處在摸索的過程中,這種情況下電子政務的靈活性、可擴展性比業務覆蓋面更重要,選擇最易成功的領域率先突破比全面推動電子政務建設要有利得多,選擇才是效益的來源,沒有選擇,信息共享什么都不是。

電子政務建設是政府管理知識化、智慧化的過程,信息系統只是代行人類智慧的工具,電子政務是否有效益取決于注入多少智慧,裝進多少知識,每一個細節的改進都是重要的,不要追求宏大的電子政務體系,宏大的電子政務體系沒有什么用也不會成功,有效的應用體系是由一個個成功的系統逐漸成長、擴展而來的,每一個項目都應從具體改進開始,腳踏實地改進才是電子政務的成功之道。