代表工作:專業.保障.評判

林 龍 翟 峰

人大決策民主化、科學化水平的提高,基于人大代表履職能力的提升;“一府兩院”依法行政、公正司法狀況的改進,反映著人大代表監督力度和效果的增強。在新形勢下,代表工作如何在前行的道路上繼續開疆擴土,收獲累累碩果,人們充滿期待。

專業:認識你自己

“我們開會,前面8分鐘是在歌功頌德,對報告歌功頌德,對自己歌功頌德……”2009年全國人代會上,全國人大代表鐘南山針對部分人大代表“10分鐘發言8分鐘歌功頌德”的表現,進行了“炮轟”。同樣是在這次全國人代會上,溫家寶總理參加內蒙古代表團的審議,溫家寶曾對農民代表顧雙燕說:“你是人大代表,有要求我的權利。”

監督“一府兩院”工作是法律賦予人大的權力,可就是這樣最為基本的常識,還要讓總理來強調,這從一個側面反映出代表對自身權力意識的淡薄,對自己身份和角色的懵懂無知。

代表法開宗明義:“全國人民代表大會代表是最高國家權力機關組成人員,地方各級人民代表大會代表是地方各級國家權力機關組成人員。”“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表,代表人民的利益和意志,依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權,參加行使國家權力。”

對代表工作頗有研究的全國人大常委會代表資格審查委員會辦公室主任李伯鈞認為,代表職務從本質上講,是一種具有實在內容的政治職務。同時,人大代表所執行的是一種法定的職務。與社會上其他通過指派、任命、協商等方式產生的職務不同,人大代表的職務是依法選舉產生的,因而是法定的。雖然代表的某些權利可以放棄,但片面地強調放棄權利,卻是失職的表現;反過來,代表的義務則必須承擔,不然就是代表的不稱職。“人民選我當代表,我當代表為人民”。這是每一名人大代表執行代表職務的責任要求。

因此,代表要依法履職,就必須要有一種職業的精神和操守,而不能把代表當作是一種榮譽、一種象征、一種敷衍。而要真正做到這一點,除了意識要不斷強化外,能力的提升至關重要。

人大代表要在明確其扮演的角色的基礎上,進一步通過代表依法履職活動的實踐,切實提升自己履行代表職責的能力。一是調查研究能力。調查研究是人大代表的一個基本工作方法,是掌握民情、政情、社情的重要渠道。人大代表應掌握調查研究的各種方法并能經常地、熟練地加以運用,以獲取正確而豐富的第一手資料,為其依法行權奠定基礎。二是綜合分析能力。人大代表是代表人民的利益與意志,而當今社會多元化的發展趨勢,決定了人民之間利益差異性的增大,人大代表要準確、全面地反映人民的利益與意志,必須對人民的各種建議進行綜合分析,去粗存精,去偽存真,把那些零散的材料加工成系統的、真實的、具有較強典型性的意見、建議,這樣方能真正代表人民群眾的利益。三是議事能力。人大代表參與管理國家的事務活動,審議、決定本行政區域的重大事項的形式有:出席本級人代會,列席本級人大常委會會議和下一級人代會,參加人大常委會和鄉鎮人大組織的評議會及對執法工作開展視察、檢查,督促辦理建議、批評和意見等,每項活動都需要人大代表有相應的議事能力。四是語言表達能力。“語言表達”是人大代表工作專業的最主要的表現形式。群眾的意見要反映給人大及其常委會或者“一府兩院”,人民代表大會的決定、決議要向群眾傳達,國家機關對群眾意見的辦理情況要向群眾反饋,憲法及法律、法規要向人民群眾宣傳,“一府兩院”的工作要進行評議,這些都需要人大代表有較強的語言表達能力,能說會道又敢于說話。

保障:成為你自己

“預算不分明細,不知道錢分到哪里去,不夠合理。”

“這個預算報告實在太專業,從頭看到尾,看得頭都暈了,還是不太明白。”

2009年2月,廣東省十一屆人大二次會議上,廣東省人大代表在對省政府財政計劃和預算報告進行分組審議時,專業性過強的厚厚一疊文件讓許多代表頻頻搖頭。專業的表述、復雜的圖標、紛繁的數據,讓多數非財經專業出身的代表如墜云霧。

一個法治的政府、一個憲政的政府首先是一個透明的政府,應該是對社會透明的,更不要說是對我們的人大代表透明。換言之,讓人大代表知道政府的各種信息,是人大代表參與履行職責的必要條件。如果連政府的信息都不了解,就不可能來行使權力。一些重大事項的決定,如財政問題的決定,如果沒有真正地讓代表知道詳細情況,就很難行使對財政的監督權。

“知情知政權是人大代表履行職責的最最基本的條件,沒有這一點就談不上履行憲法和法律賦予的職責了。”長期研究人大制度的中國政法大學教授蔡定劍說。

鑒于此,無論是作為地方國家權力機關的地方各級人大及其常委會,還是作為地方國家行政和司法機關的地方各級“一府兩院”,都必須依照憲法和法律的要求,為保障人大代表更好地依法履職提供充足的信息。

人民代表大會行使職權都在會議上。近年來,改革當前人代會開會的形式,提高會議的效率,成為社會各界熱議的話題。

“那么寶貴的發言機會,都給領導講了,基層的代表講什么呢?” “領導代表平時有許多機會發表意見,而作為基層的代表,一年來努力收集和整理的意見卻沒有發言的機會,這樣的安排不合理。”有人大代表很不滿意有關部門在人代會上對審議發言的安排。

另外一個值得注意的現象是,由于代表對所討論的議題都沒有直接交流的機會,只能在按地區劃分的小組范圍內交流,這實質上也就不可能展開充分的討論。因此,有專家呼吁建立人代會辯論制度。其實早在1956年,周恩來就指出,將來在代表大會上要建立辯論制度。人大代表提出的意見,政府要出來回答,回答對了,代表滿意;不對,就可以起來爭論。

此外,在為代表提高履職能力提供服務及保障條件方面,還有一些突出矛盾尚需解決。比如,因人大會議及其閉會期間活動的集中組織方式較為傳統、粗放,故與代表履職過程中的自主性、獨立性增強這一方面形成的矛盾;再如,不少地方在為代表提供履職條件和服務保障條件,因其模式的固有化和統一化,故與代表工作呈現出的個性化、多元化的需求這一方面形成的矛盾。這些都有待在實踐中破題。

評判:審視你自己

“誰來監督監督者?”從來都是權力運行領域的永恒話題。近年來,這樣的問題我們問過“省委書記”,問過“審計署”,問過“紀委”,但卻很少向同為監督者的“人大代表”發問。

誰來監督人大代表?當然是選民和選舉單位。人民依法選舉自己的代表,人民也有權監督和撤換自己的代表。選舉法規定:代表受原選區選民或者原選舉單位的監督。選民或者選舉單位有權依法罷免自己選出的代表。

近年來,各地人大在監督代表方面進行了有益實踐和探索。一是通過新聞媒體,最大限度地報道人大代表在人代會期間的工作情況和閉會期間的活動情況,包括代表審議各項議案的情況,提出議案和建議的情況以及人代會決定的重大事項和代表開展活動的成果,使選民隨時了解自己選舉的代表的工作情況。二是開展代表述職、評議代表活動,要求代表向選民和選舉單位認真報告任期內出席會議、履行職責、發揮作用情況,并接受評議。三是建立人大代表履行職責記事制度,將代表出席會議、參加活動的情況,定期向選民或選舉單位通報。四是對少數不履行代表職責,甚至不參加人代會期間和閉會期間活動的代表,責成其辭去代表職務。

但是,以上做法的效果并不理想。近年來人大代表犯罪的案件屢見報端。雖然這些以身試法的人大代表最后都受到法律的制裁,但是人們不禁要問,為何他們都是在受到公檢機關拘留逮捕后才被終止人大代表資格?為什么沒有一人在受刑事追究之前就被罷免?

罷免制度是彌補選舉制缺陷的一項重要制度(選舉也有選錯人的時候,即使選出的都是好人也會蛻變),也是防范人大代表為一己之私而濫用人民讓渡的權力的有效手段。但是實踐中,除了有些因“雙規”或“移送司法機關”而被罷免代表職務之外,很少聽說哪位人大代表因為議政能力不足、履職積極性不高而被罷免。

代表法規定,代表應當采取多種方式經常聽取人民群眾的意見,回答原選區選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問。不可否認,大多數人大代表具有高度的責任感和使命感,會主動自覺聽取人民群眾的呼聲,為人民利益鼓與呼。但對于那些只想以“人大代表”身份作為自己保護傘的代表來說,這條規定由于缺乏相應的制度保障,形同虛設。人大代表選出后,在任職期間對其基本上沒有硬性的考核和評議,即使選民群眾對其已有微詞,也沒有合適的訴求通道。

而事實上,“選民不認識、不了解人大代表”的問題也普遍存在。一項調查數據顯示,僅有30%左右的選民知道或部分知道自己所在選區選出的代表。連人都不認識,又何談監督呢?

因此,完善對人大代表日常監督制度,首先要做好代表履職的公開化工作。在法律允許的范圍內,提高代表活動的透明度,切實保障人民群眾對國家事務的知情權,使之有更多、更暢通的渠道來獲取代表活動的信息。

其次,要確定監督組織機構。選民和原選舉單位有權監督人大代表,但是選民和選舉單位分布廣泛,缺乏組織性和凝聚力,其監督力量比較薄弱。要加大對人大代表的監督,人大常委會應當承擔起監督組織機構的責任,對不合格代表及時組織提出罷免案,以使選民和選舉單位能夠更有效地行使監督權。

最后,要想有效地實施監督,還必須簡化罷免程序。代表法中沒有具體規定罷免條件,這也讓罷免權的行使困難重重,罷免的啟動程序過于復雜。因此,立法上應當進一步明確罷免的條件,簡化罷免程序,使其更具可操作性。

在改革和完善選舉制度的同時,加強對人大代表履職情況的監督,提高和增強代表職務“不作為”的風險和責任,這方面,我們仍有許多工作要做。