基于預算軟約束理論的高校過度負債行為分析

王紅萍

中圖分類號：G475 文獻標識碼：A

內容摘要：當前高校巨額債務問題已經成為影響我國公共財政安全和社會經濟問題的一大隱患。為了探求高校過度負債行為的成因，本文以預算軟約束理論為基本的分析框架，從內生性和外生性兩個方面對我國高校的過度負債行為的制度成因進行了理論分析，從而得出結論：高校的過度負債實際上是中央政府、地方政府、商業銀行與高校管理者各有期待、相互作用的結果。

關鍵詞：高校債務 預算軟約束 外生性解釋 內生性解釋

自1999年高校擴招以后，高校發展受到了原有的校區規模等因素的制約，許多高校開始舉債建新校區。中國社會科學院發布的《2006年：中國社會形勢分析與預測》顯示，截至2005年底，全國公辦高校貸款余額約為1500億元至2000億元。根據財政部的相關報道，高校的賬面固定資產大概是5000億元，債務規模將近其賬面資產的一半，已嚴重影響到高校的正常運轉和進一步發展。高等教育是一種典型的準公共品，政府是高校的主要投資者和所有人，債務所引發高校的財務危機以及社會危機最終必然轉化為財政負擔，對公共財政安全和社會經濟的穩定運行造成極大的隱患。在這種背景下，切實把握高校的負債狀況，分析其成因及影響已經成為當前我國高等教育財政研究中一個亟需探討的現實問題。

當前關于高校債務問題的研究，國內學者多是進行了綜合的多因素分析，主要集中在對政府、銀行和高校的責難和勸告上，如高等教育經費投入不足；金融系統管理與具體操作上存在的漏洞；高校盲目擴大規模、法人治理結構不健全和內部管理問題等方面。這種分析范式似乎能夠全面地探討問題，從而得到一個解決問題的綜合方略，但卻無法探求造成高校債務危機的根源以從根本上解決問題。制度決定行為，筆者認為我國高校的過度負債行為是轉軌經濟背景下特定制度作用的結果。因此，本文側重于運用預算軟約束理論來探討高校的過度負債行為制度成因。

預算軟約束理論與高校過度負債

（一）預算軟約束理論的一般內涵

預算約束，簡單地說就是經濟行為當事人在進行購買、投資等經濟決策時所面臨的來自資金來源方面對資金支出的一種約束。事實上，有些經濟組織的預算約束不是硬的，而是軟的。預算軟約束（SBC）是匈牙利經濟學家科爾奈于1980年在分析社會主義國家國有企業行為時首先提出的一個概念，它是指社會主義經濟中的國有企業一旦發生虧損或面臨倒閉時，國家或政府通常都要通過追加投資、減稅或提供其他形式的救助補貼的方法，使之不被市場所淘汰或清算，而國有企業的經營者通常也會預期得到國家的財政支持。

科爾奈后來在討論有關預算軟約束產生的原因時，認為存在內生和外生兩種解釋（Kornai，1998）。外生性解釋將預算軟約束的原因歸于各種外生因素，如社會主義國家的父愛主義，國家追求就業目標，或領導人獲取政治上的支持等。內生性解釋將預算軟約束視為一種內生性現象，起因于時間不一致性問題，即對一個未完工的、無效率的投資項目追加投資，其邊際收益可能大于項目廢棄產生的邊際成本（Dewatripont and Maskin，1995）。在隨后的一些經濟學文獻中，許多學者以預算軟約束為基本理論框架引入新的經濟學理論和方法，對這一現象有了進一步的探討和擴展。

（二）高校過度負債行為的主要特征

債務數額大。中國社會科學院發布的《2006年：中國社會形勢分析與預測》顯示，截至2005年底，中國公辦高校的銀行貸款余額已達到2000多億元，超過2003年全國普通高校教育經費的總和。2006年廈門大學教授鄔大光的一項調研表明，公辦高校貸款規模高達2000～2500億元。各個高校的校均負債金額也非常大。全國1900余所高校中絕大多數程度不同地有債務，多的數十億，少的也在億元以上。巨額高校債務已經嚴重影響到高校的可持續發展。

債務結構不合理。全國公立高校債務的主要形式是商業銀行貸款，并且很多地方高校的債務為商業銀行短期貸款。從廣義上說，各個高校在辦學過程中形成的、能以貨幣計量并將以資產、勞務或新的負債予以償還的經濟責任都是債務。就各地方高校而言其債務主要是銀行貸款，不少高校因大規模進行基建而使債務負擔沉重。有關調查顯示，高校短期貸款占貸款余額的 60%以上，短期內的還貸壓力令高校陷入嚴重經費危機。

一定數量的隱性負債。高校負債從形式上看主要有兩種類型：顯性負債和隱性負債。顯性負債是指法律或合同所確定的高校債務。隱性債務是指表面上學校不將其列入債務，但卻存在一些債務關系。其典型形式就是工程未付款項目，一些在建項目是基建單位先墊付的資金。幾乎所有高校都有工程未付資金，而高校自身在項目建設時并不將其視為債務。另外一種形式是校內集資，多是學校從教職員工那里通過“高息攬儲”得到的。其操作方式有直接違規的，也有通過合規的委托理財形式，但作為學校債務卻并不被重視。還有一種形式是學校基金或資金被提前使用與推后發放。如項目未做完的科研經費被學校同意調配使用；學校推遲發放或集中在后期發放教職工福利津貼；引進人才時承諾的各種待遇必須在服務期內分年度兌現等。

上述特征表明高校在不計后果地盲目擴大債務規模，這種過度負債行為主觀上的動機在于預期能夠得到國家財政支持，實際上是在變相爭取投入。而事實上，隨著高校債務問題的日益凸顯，為了化解高校的財務危機和由此可能引發的社會危機，各級政府都已采取了一些救助措施。2007年9月教育部有關負責人指出，從根本上來說，要加大財政投入——準備將來從中央財政到地方財政都增加對高校的生均撥款投入，逐步償還基本建設債務； 尋求銀行界的支持，將把一部分短期的銀行貸款轉變為長期貸款；同時，也要求各學校在各地方政府的支持下，采取一系列重要的措施償還債務，比如進行土地置換。高校事先的過度負債與政府事后的救助說明預算軟約束不僅存在于國有企業等營利性組織中，在大學等非營利性組織中也大量存在。所以，我國公立高校過度負債的根源在于高校的預算軟約束。

制度決定行為，預算軟約束為高校的過度負債行為的研究從制度上提供了一個新的視角。本文將嘗試運用預算軟約束理論，從外生性和內生性兩個方面對我國高校的過度負債行為進行分析，以探求其制度性根源。

外生性解釋

經濟理論所指的外生性是指在一個經濟模型中，某一經濟變量在一定的時期中不隨模型內變量的變化而變化。因此，本文對高校過度負債行為的外生性解釋主要側重于從體制的角度進行分析。

（一）政府的父愛主義

科爾奈認為“父愛主義是預算約束軟化的直接原因”（1980）。他用父愛主義來概括國家與企業之間的關系，并將這種關系與父母和子女之間的關系進行類比。認為國家之所以會拯救即將破產的企業，是因為它不愿意承擔因為企業倒閉所帶來的后果。本文認為這一分析視角也可以用來分析國家和公立高校之間的關系。作為公立高校唯一的所有者，政府對公立高校無疑也存在“父愛情結”。一旦公立大學遇到財務困難，政府就會采用各種手段和方法給予救助。也就是說政府實際上為高校提供了隱性擔保，銀行之所以意愿為高校提供巨額貸款，就是因為相信高校一旦面臨財務危機，政府將會是最終的“埋單者”。所以，政府的父愛主義情結是造成高校過度負債行為的直接原因。

（二）政府官員的非經濟目標

政府官員是由選民投票選出代表他們進行公共決策的。作為理性的經濟人，他們不僅追求更高的薪水、津貼等經濟目標，同時也追求聲譽、任免權和晉升機會等非經濟目標。這些往往與政府規模聯系在一起，因而官員具有擴張政府規模、追求預算支出最大化的動機（朱柏銘，2003）。公立高校的管理者實際上也是政府官員，為實現其政治目標，公立高校的管理者及其上級都具有擴大高校規模的動機。

當前一些地方政府為擴大城市規模，頻頻出臺政策鼓勵高校搬遷擴建新校區，借此帶動城市發展，提高新園區周邊土地的商業價值，進而獲取土地收益。所以，他們對大學擴張之風推波助瀾也是出于政績考慮。由于政府官員對高校的直接或間接控制，導致大學原有的發展能力受到一定影響時，作為回報，政府官員會通過預算軟約束，比如財政補貼、軟稅收、軟銀行信貸等手段向高校實施救助。所以，政府不可能向公立高校作出可置信承諾，即當高校陷入財務危機時，它不會設法拯救。這種軟的預算約束必然會助長高校的過度負債行為。

（三）公立高校的政策性負擔

高校過度負債和其政策性負擔密切相關。1999年“擴招”以后，高校年招生人數由100余萬升至500余萬，短期內我國高等教育的總體規模便躍居世界首位。根據統計，到2005年底，我國的高等學校數為2300余所，在校大學生總數已經超過了2300萬人，高等教育毛入學率提高到21%， 提前進入了國際公認的“高等教育大眾化”發展階段。高校擴招是國家基于社會現實的一個決策，但沒有給予相對應的財政投入。

從高等教育的經費結構來看，雖然國家財政性撥款總額在增加（由1993年的154.6億元增加到2004年的943億元），但其占高校經費收入的比例卻急遽下降（由92％下降到47％）；生均預算內事業費的增長勢頭出現停滯，甚至下滑（由1993年的3846元增加到1999年的7303元，2004年降至5344元），同時，國家對高校的基建投入也是嚴重缺位；擴招后，高校的另一重要的收入來源就是學費收入（從1993年的6％增加到2004年的32％），來自捐集資、校辦產業經營收益等其他方面的收入都非常有限（北京大學課題組，2007）。在國家投入缺位和高校內源融資能力有限的背景下，為實現規模擴張，高校不得不求助于銀行。所以，我國高等教育的大眾化實際上是在國家財政投入不足，高校自身發展能力有限的背景下完成的。也就是說，政策性負擔是導致當前高校的巨額債務的直接原因之一，政府對政策性負擔負有責任。

內生性解釋

內生性解釋即在經濟系統內部，從不同經濟主體個人利益最大化的角度來探討高校過度負債行為發生的機制。

（一）信貸市場的高度集中

Dewartripont和Maskin（1995）認為當投資者無法事先獲得貸款項目的贏利性的全部信息時，分散的信貸市場有助于提高投資效率；而集權式信貸市場中，對項目的選擇不太嚴格，預算約束趨于軟化，投資效率低。我國的信貸市場基本上是一個典型的寡頭壟斷市場，截至2006年底，國有商業銀行的總資產占銀行業金融機構總資產的51.3％，總負債占到51％（來源于中國銀行業監督管理委員會網站）。在國有商業銀行主導的信貸市場中，出于規避風險和追求利益最大化的本能，銀行輕易不敢給企業貸款，而且條件好、實力雄厚的企業已基本實現了股份制或上市，這些企業資金從依賴銀行轉而依靠資本市場。相對而言，高校所面臨的風險比企業要小得多。這樣，高校自然是銀行放貸的首選對象。在預算軟約束和銀行各種優惠條件的雙重激勵下，高校不僅將銀行貸款當作是解決高校發展資金不足的必然選擇，而且由于在資金使用方面缺乏監督和風險預警甚至攀比浪費，最終形成巨額債務。

（二）投資主體的單一性

投資者的數量會影響預算軟約束的形成，資本主義經濟中多個投資者參與投資，有助于硬化項目的預算軟約束（Huang & Xu，1998）。在我國，政府是公立高校唯一的投資者，就政府和高校之間的關系來看，高校管理者從項目開始時就已經知道項目的可行性程度，而政府只能在項目第一期結束后獲得有關項目的可行性信息。此時，由信息不對稱導致的逆向選擇行為就會發生，即擁有壞項目的公立高校也會獲得政府投資。一旦政府發現原來的投資項目是一個可行性不高的項目時，就會面臨兩種選擇：停止投資或繼續投資。政府的目標函數是追求社會福利最大化，由于前期的投入已經形成沉沒成本，如果追加投資的社會邊際收益大于社會邊際成本，政府會繼續投資。所以單一的投資主體導致高校的預算約束軟化，在政府投入有限的情況下，公立高校有強烈的動機爭取超過自身負擔水平的銀行貸款。

（三）內部人的控制權

當人們為與自己關系不密切的他人做代理人時就會出現內部人控制問題（委托－代理問題）。如果代理人得知，委托人對代理人的行為細節不很了解或保持著“理性的無知”，就會采取機會主義行為而不受懲罰（柯武剛，史漫飛，2004）。公立大學作為一個非營利組織，事實上也存在著特殊的委托-代理問題。高等教育是一種典型的準公共品，政府是高等教育的重要供給者，但具體的生產者是高校。從這個層面講，政府與公立高校的管理者之間存在著委托-代理關系。大學管理者（代理人）作為內部人，比他們的委托人（政府），外部公民更了解情況。他們很可能會出于私利，利用自己的信息優勢機會主義地行事，而忽略委托人的利益。比如，享受很高的在職消費，盲目擴大高校規模為自己撈取政治資本等。為遏制這種機會主義行為，必須靠健全的激勵、監督和約束機制。但在我國公立高校傳統的管理體制中，管理者的激勵、監督與約束機制往往因為其業績評價標準的模糊性和行政干預的不可避免性而被削弱。在這種制度安排下，公立高校的預算約束不可能硬化，高校管理者的債務風險意識欠缺。

（四）高等教育中的財政分權

錢穎一和Roland（1998）分析了財政分權與貨幣集權對預算軟約束的影響，認為財政分權后，由于存在吸引流動性資本的沖動，地方政府對國有企業實施預算軟約束的機會成本增大，所以國有企業的預算軟約束將得以硬化。根據這一理論的啟示，上個世紀末的高等教育體制改革應當有助于硬化公立高校的預算約束。當時的改革舉措是除“部分關系國家經濟、社會發展全局并在高等教育中起示范作用的骨干學校和少數行業性強、地方不便管理的學校”仍由中央直接管理外，大多數高校下放由地方管理，一些重點學校由中央和地方共建。事實上，高等教育的分權化管理加大了地方的財政負擔，并沒有硬化公立高校的預算約束。擴招以來，許多地方高校生均經費甚至經費總量反而有不同程度的下降。這主要是由于人口流動障礙及其地區性差異使得地方政府行為向追求資本投資與經濟增長率的方向轉變，導致各地區激烈的財政競爭并相應擠占了高等教育等外部性較強的準公共產品性質的財政支出。部分地方政府不僅沒有增大對高等教育的投入，而且在高校舉債融資運作過程中過度強調其拉動地區經濟和社會發展的職能，缺乏相應的監控和風險防范機制，導致高校貸款規模的失控。

結論與建議

影響公立高校投融資決策行為的因素有很多，其中最關鍵的是制度。本文運用預算軟約束理論的主要研究成果從外生性和內生性兩個方面對我國高校的過度負債行為進行了理論分析。本文認為高校的過度負債行為實際上是中央政府、地方政府、商業銀行與高校管理者各有期待、相互作用的結果。

從外生性角度來看，政府的“父愛主義”情結為高校提供了隱性擔保，使得財政與高校之間的預算約束軟化，導致高校對銀行貸款產生依賴性。政府官員對聲譽、任免權、晉升機會等非經濟目標的追求，使得他們傾向于擴大政府規模，高校“擴招”符合他們的利益訴求，一旦高校發展受限，他們會通過各種方式對高校公立高校實施援助，這種預算軟約束必然會助長高校的過度負債行為。高校所承擔的“擴招”的政策性負擔是造成高校過度負債行為的另一直接原因。我國高等教育大眾化的“跨越式”發展是在政府財政投入不足、高校自身發展能力有限的背景下完成的，所以高校的巨額債務在一定程度上是政策性負擔造成的，政府應對此負主要責任。

內生性解釋主要側重從相關經濟主體的利益角度探討原因。本文認為由于政府的隱性擔保，國有商業銀行主導的信貸市場使得高校成為銀行貸款的首選對象，銀行放寬了對高校的貸款條件，從而助長了高校的盲目貸款行為；政府作為高校唯一的投資者，卻出于信息劣勢一方，由于前期投入的“沉沒成本”以及信息不對稱等原因，政府很有可能對高校實施救援，使得高校敢于承擔超過自身負擔水平的貸款規模；由于業績評價標準的模糊性和政府干預弱化了對高校管理者的激勵、監督、約束機制，高校管理者作為“內部人”出于對個人私利的考慮，往往利用其信息優勢機會主義地行事，忽略了高校的債務風險問題；高等教育分權化管理改革加重了地方財政的負擔，地方政府重視資本投資和經濟增長問題，而忽視了對高等教育等外部性較強的準公共產品的投入，對高校貸款又缺乏相應的貸款風險防范和監控機制，使得高校貸款規模失控。

本文的結論具有重要的政策含義。既然高校過度負債的根源在于制度缺陷所導致的軟預算約束，所以治本之策在于構建有利于硬化高校預算約束的制度安排。要強制建立有關高校貸款的金融法律制度并保證這些法規能夠得到嚴格執行，以增強政府的可置信程度，加大對高校貸款的資金申請、使用的監督以及資產質量的控制。各級政府應加大對高等教育的投入力度，逐步消除高校的政策性負擔。培育高等教育多元化的投資主體，推進公立高校產權主體的多元化改革也有助于硬化高校的預算約束，抑制高校的過度負債行為。高校的組織治理問題也有待完善，以更好地解決委托－代理問題。此外，加強銀行業的競爭程度、構建高等教育的政府間轉移支付制度等措施都有利于抑制高校的過度負債行為。

參考文獻：

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2.朱柏銘.公共經濟學[M].浙江大學出版社，2003

3.北京大學課題組.我國高等院校貸款問題研究[J].中國財政，2007（10）