利益集團理論視野下的公共政策優化

閻偉杰

摘要：產生于西方的利益集團理論，作為一種公共政策分析的理論框架，雖然比較能夠有效地闡釋西方的公共政策過程，然而其自身也有不可避免的內在缺陷。由于中西政治、經濟、文化等諸多背景的不同，中國的利益集團與西方的利益集團表現出很大的差異。因此，不能照搬利益集團理論的邏輯理路，必須在合理借鑒的基礎上，實現對利益集團理論的超越。只有如此，才能優化當代中國的公共政策過程。

關鍵詞：利益集團；公共政策；優化

中圖分類號：D054文獻標識碼：A文章編號：1003-1502(2009)01-0069-04

隨著中國政治體制改革和經濟體制改革的深入開展，利益集團日益引起人們廣泛的關注。因此，對產生于西方的利益集團理論及轉型期的中國利益集團做一學理分析，對于優化當代中國的公共政策過程，無疑具有十分重要的理論意義和實踐意義。

一、用于公共政策分析的利益集團理論

產生于西方的利益集團理論，最早可以追溯到詹姆斯·麥迪遜(James Madison)。在參與聯邦制憲的過程中，麥迪遜注意到，財產分配的不同和不平等，使得有產者和無產者在社會上總會形成不同的利益集團。各個利益集團之間的黨爭，給聯邦政府帶來了不穩定和不公正的影響。但是，他認為，黨爭是無可避免的，黨爭的原因不能排除，只有用控制其結果的方法才能求得解決。因為自由之于黨爭，如同空氣于火，是一種離開它就會立刻窒息的養料，離開了黨爭，自由就會窒息。由此，麥迪遜被認為是提出利益集團理論的第一人。此后，經阿瑟·本特利(Arthur Bentley)、戴維·杜魯門(David Truman)、羅伯特·達爾(Robert Dahl)等人的闡發，利益集團理論開始興盛，并成為公共政策分析的重要理論范式。

利益集團理論的邏輯起點是利益集團。對于利益集團的概念，中外學者從不同的角度進行過不同的界定。總的來看，大致上可以分為兩類，一是比較寬泛的定義，認為利益集團是指在物質利益或在經濟利益上地位相近的人所構成的群體。二是相對狹窄的定義，把利益集團界定為通過各種途徑影響公共政策來實現集團目標的組織。按照前者的定義，實際上把利益集團與利益群體相等同。在英文中，利益集團和利益群體這兩個概念實際上是同一個詞Interest Group，對此做出區分毫無意義。然而在中文語境中，利益集團和利益群體這兩個概念卻有很大的差別，必須區別二者不同的涵義。在中文中，相較之下，利益集團的概念比起利益群體的概念更突出了其組織性。因此，對利益集團的概念做狹義的理解更能符合利益集團理論的原義。據此，我們可以把利益集團界定為，由具有共同目標或利益的個人組成的，以組織形式通過各種途徑影響公共政策來實現其目標的社會團體。

利益集團既與利益群體相區別，也與政黨有很大不同。利益群體是指具有某方面共同利益的社會群體。在一定的意義上說，一個階級、一個階層就是一個利益群體。如農民階級、工人階級、知識分子、公務員、私營企業主就分別屬于不同的利益群體。但由于這些群體沒有組織起來，以集體的形式進行利益或目標訴求，因此我們只能把他們界定為利益群體而不是利益集團。米切爾·羅斯金(Michael G Roskin)等人認為，“就算是國家的社會、政治和經濟生活都實行中央計劃體制的情況下，也存在利益集團，只不過它們是沉默無聲的。”這里所說的利益集團實際上翻譯成利益群體更為合適。只有這樣，我們才能準確地理解和把握源自羅斯金這段話的涵義。利益集團與政黨也有顯著的不同。一般而言，利益集團只是有組織地通過某種方式進行活動，致力于對政府機構提出要求或施加壓力，以影響國家的公共政策，而不試圖通過選舉來獲取權力，組織政府；而政黨則不同，它以謀求執掌政府權力為明確目標。“政黨盡力使他們的領導人出任政府官職，利益集團則耗費他們的大部分時間來影響已在位的政府官員。”

關于公共政策過程，利益集團理論認為，人的政治行為是一切政治活動的基礎。但是個人的作用太過于微弱，只有通過利益集團才能更充分地實現個人的利益。由于各個不同的利益集團之間彼此互相牽制，現實的種種公共政策往往是各利益集團相互妥協的產物。公共政策最終實現了一種多元的競爭性均衡，成為總體上對社會公眾有利的政策。利益集團理論對公共政策過程的分析，在價值層面上受到了很多學者的批評。格蘭特·麥康奈爾(Grant McConnell)、西奧多·J·洛伊(Theodore J Lowi)、曼克·奧爾森(Mancur ol-son)等從不同的角度分析指出，公眾不同的利益不能被平等地代表，利益集團理論所預言的多元均衡狀態是不可能得到實現的，現實的公共政策總是有利于強勢利益集團，不會真正體現公眾的利益。然而，從經驗層面上看，利益集團理論對于現實公共政策過程的分析還是具有一定說服力的。在當代西方，尤其是美國，利益集團大量涌現，在公共政策過程中確實發揮著舉足輕重的作用。“因此，當多元主義理論受到種種批評的時候，杜魯門多元主義經驗理論著作中關于利益集團發展變化的基本闡述仍為多數學者所接受。”

二、對中國利益集團的理論透視

在西方盛極一時的利益集團理論引入中國以后，卻陷于一種十分尷尬的境地。有學者公開質疑中國是否存在利益集團。劉軍寧認為，中國目前還沒有真正意義上的利益集團。在他看來，真正的利益集團是市場經濟和憲政民主的產物，是權力與商業利益分離的產物。它具有兩大基本特征：一是有組織，二是純民間。而這些外在的法律和制度條件，中國尚不完全具備。因此，中國目前根本不存在規范意義上的利益集團，那些被人們視為利益集團的，不是利益集團，而只是權勢分利集團。如果中國尚不存在利益集團，那么用利益集團理論分析中國的公共政策過程，無異于緣木求魚。因此，必須對中國的利益集團是否存在進行理性的考察和分析。

在西方國家，利益集團是合法存在的獨立社會團體，它們有法律制度的保障，可以公開進行游說、示威、罷工等院外活動，謀求集團目標的實現。因此，利益集團常常被稱作院外集團、壓力集團。而在我國，由于意識形態和政治體制的緣故，社會團體不被允許采取像西方國家利益集團那樣的活動方式進行活動。各個公開的社會團體一般都要掛靠在黨政機構，接受管理和監督。有些社會團體如工會、婦聯、共青團等，實際上已經成為黨政機構的附屬部分。然而，中、西方社會團體生存和發展的不同法律和制度背景，不是利益集團存在與否的充要條件。判斷利益集團是否存在，關鍵是看社會團體是否具有組織性，是否具有共同的組織目標，至于通過何種方式來影響公共政策，只是政治參與方式的不同而已，不是區分利益集團是否存在的依據。因此，不能削足適履，用西方的利益集團理論來硬套中國的現實，進而否認中國利益集團的存

在。應該說，當代中國利益集團的存在已不是一個理論問題，而是一個客觀事實。事實上，無論在醫療改革、商品房開發，還是在“三農”問題上，我們都可以看到利益集團的身影在閃動。

改革開放之前，高度集中的計劃經濟體制和黨的一元化領導，使得國家政權控制了整個國家的全部政治和經濟資源，利益的分配呈現為縱向的利益分配體系。這決定了任何一個利益群體都不可能組織起來，只存在自在的利益群體，而不存在自為的利益集團。雖然工人與農民、干部與群眾、中央與地方也存在一定的利益沖突，但從未顯性化為團體與團體的對抗。個人利益必須服從集體利益，局部利益要服從全局利益。全體民眾利益的一致性被高度強調，這些不同群體之間的利益分歧只是被承認為人民內部矛盾。在意識形態上，謀求團體利益的組織被視為異己力量，始終受到壓制。既得不到承認，也不允許其存在和發展。雖然也存在工會、共青團、婦聯等各種社團組織，但它們只是充當了宣傳和動員群眾的工具，根本不可能代表所屬的群體提出利益訴求。改革開放以后，隨著經濟體制改革和政治體制改革逐步展開，線性的縱向利益分配體系逐步呈現為市場模式下的橫向利益分配結構體系。新的利益群體和利益階層不斷出現，高度同質性的單一社會由此開始向集合型社會轉變。國家與市民社會的分離，使得利益集團由此得到了產生與發展的空間。隨著政治民主化、法治化和現代交通與信息技術的發展，公民利益意識、維權意識的加強，利益集團的產生已經不可避免。

顯然，中西政治、經濟、文化背景的歧異，決定了中國的利益集團明顯不同于西方的利益集團，具有自身的獨特性。第一，利益集團的發展不平衡。這種不平衡主要表現為，經濟較發達地區的利益集團的數量比較多，經濟較落后地區的利益集團的數量比較少；城市利益集團的數量比較多，農村利益集團的數量比較少；強勢群體組織的利益集團比較多，弱勢群體組織的利益集團比較少；經濟性利益集團比較多，公益性利益集團比較少。第二，利益集團的依附性較強，利益訴求的表達具有明顯的內輸入特征。盡管黨的十三屆二中全會明確承認了不同利益集團在我國客觀存在的事實，但中國的利益集團，無論是其開展的活動，還是其存在本身，都面臨著嚴重的合法性問題。因此，我國的利益集團不同于西方，極少公開對政府施加壓力，多利用人大、政協或者輿論，甚至包括行賄等柔性手段影響公共政策。第三，特殊利益集團影響巨大。國外學者指出，“自1978年以來，(中國)出現了特殊利益團體的大爆炸。”在由計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，一些利益群體利用政策缺陷，采用種種特殊手段，攫取了大量經濟資源，并結盟、結社，成為特殊利益集團。這在金融、郵電、運輸、基礎設施建設等領域表現特別突出。這些特殊利益集團為維持自己的高額壟斷利潤，它們竭力尋找代理人，尋找種種理由，抵制國家制定和實施的于己不利的相關政策法規。房地產宏觀調控遲遲難以到位即是明證。

三、當代中國公共政策的優化

優化公共政策過程，實現公共決策的科學化和民主化，利益集團理論無疑具有很高的參考價值。首先，利益集團的存在，充分表達了部分民眾的意愿，為公共政策的民主化做出了重要的貢獻；另一方面，較之公民個人或者政黨，利益集團利益的專業優勢十分明顯，具有很強的專業性和技術性，利益集團參與、影響公共政策促進了公共決策的科學化。其次，利益集團作為連接公眾與政府之間的橋梁和媒介，既制約和監督了政府公共決策權力的運作，減少了政府決策的任意性，也為公共政策信息的傳輸提供了便捷的渠道。再次，各種利益集團的相互牽制，事實上也對公共政策的優化起到了一定的作用。然而，“并非所有的社會組成部分都能有效地形成和運用利益集團”，現實的公共政策決策過程很容易被強勢利益集團操控，弱勢群體的利益很難得到充分保證。公共政策多元均衡的理想目標往往難以得到實現。達爾指出，利益集團對政治的涉入是希望提高政治的有效性，協調個人的利益與社會的其他利益。但在實踐中，它卻將人們引導到另一方面，并非真正維護公共利益。作為利益集團理論的大家，達爾之所以后來放棄了其原來的主要觀點，轉而對利益集團理論展開批評，原因就在于此。因此，優化當代中國的公共政策制定過程，必須在合理借鑒利益集團理論的基礎上，實現對利益集團理論的超越。

第一，暢通公共政策的信息接收渠道。接收到充分的公共政策信息，并及時進行綜合與采納，對于制定良好的公共政策十分關鍵。從理論上來看，我國的信息表達、綜合與采納渠道是充分的。既有人大、政協等官方組織，也有工會、婦聯、共青團等各種社會團體，還有報紙、雜志、廣播、電視、互聯網等大眾傳播媒介。然而，現實生活告訴我們，這些信息渠道存在著嚴重的信息阻塞，沒有發揮其應有的作用。由于選舉制度的不完備，各級人大代表、政協委員與民眾之間存在著一定的隔膜，個別代表的合法性經常遭到質疑。很多地方的人大代表、政協委員都是作為一種榮譽授予某些個人。而工會、婦聯、共青團等很多社團組織。則成為黨政機構的附屬部分，行政色彩濃厚，無論是從機構設置、人員配備還是經費來源上看，都缺乏應有的獨立性。其社團功能嚴重虛化，根本不能充分地為其成員表達目標訴求。至于報紙、廣播和電視等傳播媒介，則被視為黨和政府的喉舌，自上而下的政策下達、宣傳功能不斷強化，自下而上的信息輸送和利益表達則受到很多限制。公共政策是對全社會的價值所做的權威性分配。如果政策的信息輸入機制出現阻塞，那么輸出的公共政策也必然會出現缺失。因此，必須完善公共政策的信息輸入機制，以保證利益表達的多渠道暢通，使民眾的訴求不依靠利益集團也能夠得到及時、準確的表達與綜合。只有如此，才能避免單純依靠利益集團輸入信息所產生的一些弊端。

第二，規范利益集團的發展。在市場經濟條件下，利益集團的存在和發展是不可扭轉的客觀趨勢。因此，為了避免利益集團互動所產生的種種缺陷，必須對利益集團的活動和發展進行規范和引導。其一，扶助弱勢群體建立自己的利益集團，鼓勵公益利益集團發展。理論和實踐都證明，靠利益集團的相互牽制，并不能產生理想的公共政策。然而，扶助弱勢利益集團，鼓勵公益利益集團發展，卻可以抵消強勢利益集團的部分影響力，無疑有助于促進公共政策的公正性。其二，放寬合法利益集團的活動空間。受傳統觀念影響，政府對各種社會團體的自主發展總是抱有懷疑態度，總是試圖對其加以包辦。結果不僅加重了政府的負擔，而且直接削弱了這些社會團體的號召力和影響力。以工會為例，由于工會對黨和政府具有較強的附屬性質，很多工會的普通會員對其產生了疏離感，不支持或很少參與工會活動，甚至有些地方還出現了企業職工自主建立的工會組織。隨著各種利益集團的不斷涌現，政府既無能力，也不需要對其日常活動進行直接干預，只需監管其不違反現行法律、制度即可。其三，構建利益集團運作的制度平臺。實現利益集團互動的制度化，不僅可以增加利益集團對現行體制的認同，還可以減少部分利益集團采取非法手段的可能性。這不僅有助于增強公共政策的合法性，還可以為公共政策的實施提供良好的外部社會環境。

第三，保持國家機構的公正立場。利益集團理論把公共政策歸結為利益集團互動的結果，只注意到各利益集團對公共政策的影響，卻忽視了國家機構對利益集團的制約和影響。事實上，國家機構一經產生，就具有很強的獨立性。公共政策不可能只是國家機構對各利益集團壓力的簡單回應。作為公共政策制定的主要主體，國家機構是否作為公共利益的代表，是否居于超然的地位對各種社會利益進行綜合和表達，對公共政策的公正性具有十分重要的影響。從理論上講，政府機構是代表人民對國家進行治理。然而，組成國家機構的各級官僚，都是“理性經濟人”，他們會千方百計地追求自身利益的最大化。結果，政府的政策(公共政策)往往在價值取向上并不反映所謂的公共利益，為公眾服務。在西方，利益集團常常和當選議員、任命官員形成一個“鐵三角”。在我國，由于政治制度不同，雖然不存在所謂的“鐵三角”，然而，利益集團與腐敗政府官員互相勾結的案例卻也屢見不鮮。比較有影響的重大案例，遠者有廣東湛江特大走私案、廈門遠華集團走私案，近者有牙防組事件、原國家藥監局局長鄭筱萸違法案等等。國家機構是公共權力的壟斷者，如果國家機構被利益集團俘虜，任由利益集團與腐敗官員主導公共政策過程，必將嚴重侵害廣大公眾的利益。因此，必須加快政治體制改革，完善各種監督制約機制，以克制國家機構的自利動機，防止國家機構成為某種利益集團或利益集團的代言人，確保國家機構始終保持公正立場，真正代表廣大人民的根本利益。只有如此，才能保證公共決策的理性化。

責任編輯：王之剛