完善我國土地管理體制的若干建議

孟　虹

摘要：完善我國土地管理體制的目標：一是協(xié)調好耕地保護、生態(tài)保護與非農用地的關系；二是協(xié)調好中央政府與地方政府之間的關系；三是協(xié)調好公共利益與農民個人利益的關系。為了實現這個目標，必須改革和完善現行土地管理體制，逐步完善土地要素的市場配置機制，通過市場運行和政府協(xié)調兩種途徑的合理配合，提高土地利用的集約程度，實現土地資源的可持續(xù)利用。

關鍵詞：國土資源；土地管理

1明確中央與地方政府的職責劃分

中央政府的主要職責是，從宏觀上準確把握國家經濟社會總體發(fā)展對土地資源的要求，協(xié)調好工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中耕地保護、生態(tài)保護與非農用地的關系；建立適合我國國情的、能夠保障糧食安全的相互制約與目標明確的耕地保護制度，建立健全農民自身在保護耕地安全方面的自主機制；有效解決工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中對建設用地迅速增長的需求，建立土地集約利用的長效機制，編制全國和區(qū)域性空間規(guī)劃(區(qū)域規(guī)劃)。

國土資源部在土地管理方面的職能是，圍繞國家的宏觀目標，研究、制訂、設計符合我國國情的土地管理體制、土地管理法律法規(guī)和政策體系；負責指導下級土地管理部門的業(yè)務，包括編制土地利用規(guī)劃、土地登記、土地調查、土地市場監(jiān)測等；負責開展全國的土地整理、復墾及后備土地資源的普查；建立土地資源管理的垂直監(jiān)督體系，由上到下，層層監(jiān)督。

省級政府土地管理部門應在中央大政方針的指導下，嚴格遵守國家法律法規(guī)，貫徹國務院關于土地管理的各項政策，依據全國性和區(qū)域性空間規(guī)劃，編制省域土地利用規(guī)劃，審批市級土地利用規(guī)劃和建設用地；根據本省情況，進一步制訂適合本地區(qū)特點的土地管理法規(guī)及政策，負責監(jiān)督省級以下土地管理部門對土地利用和使用的管理，對市級土地利用規(guī)劃的編制進行指導，對省內不同地區(qū)間的土地糾紛問題進行協(xié)調。

市級土地管理部門負責貫徹執(zhí)行國家和省級政府制定的有關法律法規(guī)和政策；根據全國性空間規(guī)劃和區(qū)域性空間規(guī)劃及本省土地利用規(guī)劃，編制市域土地利用規(guī)劃；負責監(jiān)督市級以下土地管理部門的土地管理行為，監(jiān)督土地市場的運行和土地的開發(fā)利用，對違法行為進行處罰；對土地使用權交易進行審批，制發(fā)土地使用權證；打擊囤積土地和惡意炒買炒賣的行為，限制土地投機行為，干預由炒作引起的地價上升。

縣(區(qū))級以下的土地管理機構應作為市級土地管理部門的派出機構，人員管理、經費支出等事務應由地市級國土資源管理部門進行統(tǒng)一管理。主要工作是進行土地產權登記、變更和土地糾紛的處理。具體管理土地市場運行中所發(fā)生的一系列相關活動，重點指導鄉(xiāng)級土地管理機構的管理工作，收集基層土地信息，建立土地信息庫，為上級土管部門及時了解土地市場的動態(tài)變化提供依據。

鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級土地管理機構依法對農村土地使用權進行確認，對每宗土地的權屬進行確認并負責地籍調查、登記、造冊等工作，負責土地使用權和土地變更的發(fā)證工作；同時，還要依法管理土地權屬的變更及其申報工作，協(xié)助縣級土管部門對每戶農民所擁有的土地使用權進行實地丈量、建立標識，對土地使用權的轉讓進行及時登記并統(tǒng)計上報，負責處理土地糾紛。

2理順土地管理部門與其它部門的關系

為改變許多地方存在的多部門批地管理、政出多門的現象，應在明確土地所有權和使用權及其他項權利劃分的基礎上，理順部門間的關系，明確與土地資源管理相關的部門對土地管理的權限和職能，并以法律或制度的形式確定下來。這其中涉及矛盾比較突出的是土地管理部門和城市管理部門。

改革的長遠方向是要明確各部門的職能劃分，這不僅包括與土地管理相關的土地、城市、農業(yè)、林業(yè)等部門，還包括其它一些綜合規(guī)劃部門。

一是關于規(guī)劃的協(xié)調問題。要以上一級的空間規(guī)劃為依據，編制省市級土地利用規(guī)劃，土地利用規(guī)劃應以空間規(guī)劃或區(qū)域規(guī)劃為指導。城鎮(zhèn)范圍內可考慮將土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃合并。二是關于土地的權屬登記問題，應考慮對同一塊土地及其地上建筑由一個部門統(tǒng)一登記，頒發(fā)一個產權證書，以減少土地交易成本。三是土地管理部門重點負責土地利用規(guī)劃的編制與管理，負責土地用途分區(qū)的管制、土地登記管理、土地市場信息資料的收集，土地違法行為的查處，制定完備的土地法規(guī)和相關政策。四是城市管理部門的主要職責是編制城市規(guī)劃，重點應是城市空間的立體發(fā)展規(guī)劃；對城市交通、公益設施等進行規(guī)劃、管理和建設；對城市土地的集約利用和空間合理布局進行研究、規(guī)劃和實施。

3管理、監(jiān)督和經營相分離

土地管理、監(jiān)督與經營是標的相同但目標不同且相互制約的行為。如果由一個部門或一個機構行使，必然發(fā)生共謀和作弊行為。必須在法律規(guī)定的職能框架下，按照確定的分工進行嚴格的劃分。

為改變土地管理部門既是裁判員又是運動員的現象，要在加強地方政府土地管理職能的基礎上，將土地管理部門的土地經營行為徹底剝離出來，使土地市場經營與土地的管理分離開來。土地管理部門不能直接參與土地市場的運行，而應為土地市場運行提供優(yōu)質的服務和良好的環(huán)境，提供市場所需要的信息服務，防止市場的惡性競爭。對于非個人或獨立的企事業(yè)單位擁有的土地資源，以及國家通過征購或征用所控制的國有土地，它的經營活動應由當地政府出資設立的獨立的、具有法人資格的土地開發(fā)經營機構具體運作，進行土地經營活動，同時要建立合理的收益分配制度，接受土地管理部門的管理和監(jiān)督。

強化內部對土地執(zhí)法行為的監(jiān)督。各級政府的土地管理部門須按照法律所賦予的職責分別履行所承擔的行政管理職能，并同時由上而下進行垂直監(jiān)督管理，國土資源部負責對省級土地管理部門進行監(jiān)督，省級土地管理部門負責對地市土地管理部門進行監(jiān)督，依此類推。有必要的話，可建立國家土地督察制度，即國土資源部向各省派駐土地督察專員，省土地管理部門向地市派駐土地督察專員，監(jiān)督土地執(zhí)法行為。在實施過程中，要對監(jiān)督人員到地方工作的具體時間與輪崗制度做出明確規(guī)定，以免此項制度流于形式。應以信訪工作為突破口，針對集體上訪中反映的嚴重問題及其他突發(fā)性、影響惡劣的事件，啟動專門的督察組，前往當地加強督察指導，并給出處理意見。

要繼續(xù)加強從外部對土地管理部門執(zhí)法的監(jiān)督工作。國土資源部應接受全國人民代表大會包括全國人大代表的監(jiān)督，各級土地管理部門應接受同級和上級人民代表大會包括人民代表的監(jiān)督。盡管我們從土地立法角度已經做出了很大的努力，但實際工作中，在土地管理中有法不依、執(zhí)法不嚴的現象仍很嚴重，許多違法者并不能得到真正的制裁，法律監(jiān)督沒有起到應有的作用，因此在完善法律法規(guī)建設的基礎上仍需進一步加大依法監(jiān)督的力度。

4強化規(guī)劃管理，取消年度計劃管理制度

今后我國應全面實行規(guī)范化與法制化的土地利用分區(qū)管制，最終取消年度占地計劃。當前要逐步縮小計劃管理范圍、增加指令性計劃管理的彈性。政府應重點在土地利用規(guī)劃、土地市場、信息、監(jiān)管方面加強管理，從注重審批向注重規(guī)劃和監(jiān)管方向轉變。各級政府首先是要制定科學合理的土地利用規(guī)劃，劃定嚴格的土地利用分區(qū)，所有土地使用者必須在規(guī)劃許可的條件下進行有關土地利用、買賣等各項活動。而國家不再對每一塊土地進行用地的審批，主要工作是對土地的使用情況進行監(jiān)管，防止和糾正土地用途違反空間規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市城鎮(zhèn)規(guī)劃，以及土地交易暗箱操作、土地重大污染等問題。

5 制定集約利用土地標準，積極開展土地整理

解決土地供求矛盾，要著重在提高現有土地利用率上下功夫。一要嚴格控制建設用地增量，積極盤活存量。新上建設項目首先要利用現有建設用地，嚴格控制建設占用耕地、林地、草原和濕地。開展對存量建設用地資源的普查，摸清底數，研究制定鼓勵盤活存量的政策措施。二是制定新的用地定額標準，工商業(yè)項目用地要規(guī)定投資強度、開發(fā)進度和效益指標。認真貫徹執(zhí)行國家產業(yè)政策，對那些淘汰類、限制類的投資項目，要禁止和限制用地。三是引導企業(yè)提高土地利用率，對企業(yè)利用現有土地增加投資、擴大生產規(guī)模，在有關政策上給予優(yōu)惠。鼓勵建設多層廠房，開發(fā)區(qū)要積極推廣標準廠房，提高土地容積率。鼓勵利用荒地、廢地等搞建設，盡量不占或少占耕地?；A設施和公益性建設項目，也要合理節(jié)約用地。四是研究設計適合不同類型區(qū)域、城市和農村土地集約利用的標準，提出相應的具體對策和措施。五是積極開展土地整理和后備土地資源開發(fā)，增加建設用地和耕地的供應潛力。充分挖掘已利用土地和廢棄土地的潛力，大力開展“田、水、路、林、村”綜合整理和對工礦生產建設中塌陷、挖損、壓占廢棄土地的復墾，全面提高土地的利用率和產出率。