當代中國農村義務教育公平性分析

趙 勇

摘要針對當代中國農村義務教育的公平性進行了分析,從農村義務教育定位及管理的指導思想、教育機會及硬件設施、師資情況等方面作了綜述。

關鍵詞農村;義務教育;教育定位;硬件設施

中圖分類號 G522.3 文獻標識碼A文章編號 1007-5739(2009)09-0276-02

20世紀90年代以來,中國政府率先承諾在中國普及“全民教育”,大力發(fā)展農村教育。2005年12月,國務院頒布《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》,中西部農村地區(qū)實施學雜費全免的義務教育。2006年6月,新《義務教育法》頒布,義務教育以縣級管理為主,經費投入實施省級統(tǒng)籌,免學雜費政策以法律的形式固定下來。但是,肯定成績的同時,也應看到當代中國農村義務教育仍然存在許多問題。隨著我國經濟發(fā)展和社會民主化而產生的教育公平觀念的逐漸擴大和深入,農村義務教育也成為了我國教育公平的重點和難點。

1農村義務教育定位及管理指導思想的公平性分析

早在1950年3月,政務院在《關于統(tǒng)一管理1950年度財政收支的決定》的規(guī)定中就初步確立了我國義務教育城鄉(xiāng)分別管理的體制。對于我國廣大農村義務教育,1957年3月18~28日,第三次全國教育行政會議認為:小學教育的發(fā)展必須打破由國家包下來的思想,在農村,要提倡群眾集體辦學[1]。同年,6月3日,教育部發(fā)出通知:提倡群眾辦學。這些文件明確指出我國農村義務教育是“地方性和群眾性的事業(yè)”,對其管理方式則提出“中小學教育不可能完全由國家包下來”,要“大力提倡群眾辦學”。對于我國農村義務教育的這種定性及管理方式直到改革開放以來也沒有發(fā)生大的改變。1985年出臺的《中共中央關于教育體制改革的決定》提出:“把發(fā)展基礎教育的責任交給地方,有步驟地實行九年制義務教育。實行基礎教育由地方負責、分級管理的原則。”在關于省、市(地)、縣、鄉(xiāng)各級地方的職責劃分問題,原則上確定由各省、自治區(qū)協(xié)調決定,在后來的實踐中基本上采用“縣辦高中,鄉(xiāng)辦初中,村辦小學”的做法。該《決定》還明確要求“鄉(xiāng)財政收入應主要用于教育”。在后來由國家教育委員會等發(fā)布的《關于實施〈義務教育法〉若干問題的意見》(1986年9月)中,進一步規(guī)定“農村中小學校舍建設投資,以鄉(xiāng)村自籌為主。地方人民政府對經濟困難的地方,酌情予以補助”。在將基礎教育定位為“地方事業(yè)”及“地方負責,分級管理”的城鄉(xiāng)義務教育分別管理思想指導下,城鄉(xiāng)二元格局在義務教育階段進一步強化了。其結果必然導致城鄉(xiāng)差距的不斷加大,社會不公不斷加劇。

2農村義務教育階段教育機會及硬件設施的公平性分析

教育機會指義務教育階段受教育者獲得的教育機會;硬件設施主要指農村義務教育經費的投入及現(xiàn)有農村義務教育學校教學設施2個方面。

2.1農村義務教育階段教育機會的差距

在城鄉(xiāng)之間,義務教育階段受教育者獲得的教育機會并不平等。根據國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據,早在《義務教育法》公布之前的1985年,我國的城鎮(zhèn)已經普及了小學和初中教育,而當年農村的學齡兒童入學率不到95%,農村小學畢業(yè)生升入初中的比率只有65%。到1999年,農村小學畢業(yè)生的升學率上升到91%,但低于90%的省區(qū)仍然有15個。在2000年義務教育基本普及之前,許多大中城市已經普及了高中教育,但直到2004年,仍然有至少10%的農村地區(qū)尚沒有普及九年義務教育。從初中來看,據學者張玉林統(tǒng)計,自1986年《義務教育法》頒布到2000年的15年間,中國大約有1.5億左右的農民子女沒能完成初中教育。在2002年底展開的一項對全國有代表性的6個縣的普查則顯示,農村地區(qū)初中階段輟學現(xiàn)象嚴重,所有的縣都超過了教育部設定的初中輟學率不超過3%的底線[2]。

2.2農村義務教育經費投入的不公平性分析

2.2.1教育投入“重高輕基”。從20世紀50年代開始,為實現(xiàn)國家的現(xiàn)代化目標,我國教育發(fā)展的重心逐漸上移到高等教育。同時,基礎教育的管理權限及責任主要在地方,中央政府的教育投入較多地投向高等教育。在80年代,我國高等教育經費所占比例曾高達30%以上。1987年,我國小學生人均教育經費為59.9元,中學生為141.15元,大學生則為2 314.7元,一個大學生的費用相當于38個小學生或16個中學生。90年代以來,這種“重高輕基”的資源配置失衡仍然存在。政府預算內教育經費中高等教育所占比例超過20%,與世界平均水平相比仍然過高。而且高等教育經費總量中的80%來自政府,義務教育經費中卻只有60%來自政府撥款。2000年與1985年相比,普通高校和高中階段教育各種渠道經費收入總和的增長幅度分別為239.54%和156.88%,而義務教育各種經費5年來的總和增長為72.69%,尤其值得注意的是農村義務教育的這一比例僅為50.49%。

2.2.2義務教育經費負擔城鄉(xiāng)有別。我國義務教育財政體制的一大特點是居民的義務教育經費負擔城鄉(xiāng)有別。城鄉(xiāng)義務教育的基建經費來源在《義務教育法實施細則》中作了明確區(qū)分。該細則第三十條規(guī)定:“實施義務教育的學校新建、改建、擴建所需資金,在城鎮(zhèn)由當?shù)厝嗣裾撠熈腥牖窘ㄔO投資計劃,或者通過其他渠道籌措;在農村由鄉(xiāng)、村負責籌措”。1994年的“分稅制”和2000年的“稅費改革”等財政制度的出臺,改革后各級政府間財力格局變了,而教育的投入體制并沒有做出相應的調整。一方面農村義務教育規(guī)模的不斷擴大,另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力萎縮,農村教育總投入出現(xiàn)較大幅度的縮減。2001年5月,國務院發(fā)布《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》,首次提出基礎教育“以縣為主”的新體制。但是,對于大多數(shù)貧困縣來說,縣域經濟薄弱,無力承擔教育經費投入主體的責任。2006年,新修訂《義務教育法》頒行以后,各省市依據《義務教育法》規(guī)定的教育經費保障要求,建立了相應的統(tǒng)籌保障機制。但從統(tǒng)籌的效果來看,現(xiàn)行的統(tǒng)籌機制有效性不強,教育經費的落實不夠理想。

2.3農村義務教育階段學校設施的差異性分析

農村學校經費匱乏,教學設備和教學手段落后。教育政策的制定往往是以城市教育的發(fā)展為基點,而廣大的農村遭到忽視。2003年9月16日,去北京參加“全國農村優(yōu)秀中小學教師座談會”的農村教師,被安排參觀北京市的優(yōu)質學校。幾位代表在參觀一所學校之后什么也不想再看了,認為農村學校、民族地區(qū)學校與這些學校的差距實在太大,根本沒法相比[3]。

從教學設施上看,多數(shù)農村小學沒有圖書室、實驗室、活動室。從教學手段上看,基本上還是靠原始的“三個一”(一本書、一支粉筆、教師一張嘴)。反觀城市學校,政府動輒對一些重點學校投入上千萬元的資金,甚至有一些極端的個例,如地處西部地區(qū)的貴州省,全省唯一的一類省級示范性高中貴陽一中修建的金陽新校區(qū),占地面積為29.3hm2,投資竟然高達4億元。而2002年整個貴州省的農村教育經費不過才4.5億元[4]。

3農村義務教育階段師資情況的公平性分析

3.1我國農村義務教育階段師資質量問題嚴峻

師資質量直接影響教育質量。在我國農村義務教育階段,教師整體數(shù)量、素質、結構都難以滿足辦學的基本要求,更難以保障教育的質量。農村義務教育階段師資學歷未能全部合格且職前達標率更低。在不少農村小學和初中,職前學歷達標的教師比例很低。

3.2農村教師編制嚴重不足

在以縣為主的教育投資體制下,縣級財政成為了教育財政,而相當一部分縣由于經濟原因無力支撐自身的教育財政支出,由此導致農村義務教育經費投入的嚴重不足,從而致使農村教師編制嚴重不足。在2005年8月召開的全國人大義務教育法修訂座談會上,胡平平委員給所有參加座談會的代表講了個故事:位于安徽北部的阜南縣有130萬人口,按照國家標準當?shù)氐慕處熑笨趯⒔? 000人,但在7年時間里該縣竟然沒有新引進過一個中小學教師,同時卻留用了600多名50歲以上的女老師和60歲以上的男老師“超期服役”,原因就是縣財政困難。

3.3農村教師流失嚴重

農村教師待遇偏低且無穩(wěn)定的保障。據山東省教育廳2004年的一份教育督導評估報告指出,當前農村教育還沒有建立起穩(wěn)定的有保障的農村中小學教職工工資發(fā)放機制。報告稱,全省還有122個縣(市、區(qū))沒有將教職工工資列入本級財政預算,有82個縣(市、區(qū))教職工工資發(fā)放標準不統(tǒng)一,有45個縣(市、區(qū))的農村中小學教職工工資水平偏低,尚達不到國家必保工資標準。不少農村教師流失嚴重。由此,農村出現(xiàn)了一個龐大的代課教師隊伍。據教育部提供的統(tǒng)計數(shù)據,中小學代課教師1999年為81.9萬人,2005年為44.8萬人。分布在農村公辦中小學的大約有30萬人,占農村公辦中小學教師總數(shù)的5.9%。

4結語

縱觀當代我國農村義務教育發(fā)展軌跡,農村義務教育的公平問題在其推行之初就非常突出,“城市優(yōu)先”成為推行義務教育的無形指揮棒。理由很簡單,也很現(xiàn)實——由于中國政治經濟發(fā)展的不平衡,城市尚不能完全推行義務教育,遑論經濟文化更加落后的廣大農村地區(qū)了。通過考察我國近現(xiàn)代農村義務教育的發(fā)展軌跡,筆者認為,當代農村義務教育公平問題之成因,一方面,從我國農村義務教育產生初期時起,其指導思想就是基于國家本位的立場出發(fā),而沒有從所有兒童均享有受教育的普遍的、平等的權利本位的角度出發(fā),更未能突出義務教育的平等性原則。另一方面,城鄉(xiāng)之間經濟發(fā)展條件的客觀差異性,決定了城鄉(xiāng)經濟發(fā)展的不平衡性。經濟發(fā)展水平是實現(xiàn)教育供給的決定性因素,城鄉(xiāng)收入差距直接導致了農村義務教育的不公平。

5參考文獻

[1] 中央教育科學研究.中華人民共和國教育大事記(1949-1882)[M].北京:教育科學出版社,1983.

[2] 張玉林.2004中國教育不平等狀況藍皮書[J].校長閱刊,2005(5):8-13.

[3] 楊東平.中國教育監(jiān)皮書(2003年)[M].北京:高等教育出版社,2004.

[4] 楊東平.中國教育公平的理想與現(xiàn)實[M].北京:北京大學出版社,2006.