抗旱機制缺位凸顯

楊中旭

中國還沒有建立起一套完整的抗旱投入、配套工作機制，更多時候是在靠“一事一議”來解決問題。一事一議的結果，抗旱更多時候以“應急”來展現

“歷史上首次啟動I級抗旱應急響應機制”——這樣的新聞標題足以讓海內外的華人同時感到緊張。

更有甚者，數家媒體或評論員采用了“旱災危及糧食安全”的提法。或許近兩年自然災害已經繃緊了人們的神經，無論輿論，還是民眾，都對春節之后的這一“突發事件”高度關注。

不會威脅糧食安全

2月9日下午2時30分，呂娟風塵仆仆地趕回北京。3時許，這位國家防總赴山東省抗旱專家組組長在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，這次旱災雖然嚴重，“但還比不上2000年的那次大旱”。

在接受本刊采訪時，今年中央“一號文件”的一位起草者明確表示：夏糧減產，旱區農民減收是肯定的，但此番旱災不會對糧食安全構成任何威脅，因為糧食連續5年豐收，國家早已做好糧食儲備工作。

作為抗旱應急響應機制的起草者之一，呂娟表示：這一機制從2006年方才開始啟動，準確的說法應該是，2006年之后首次啟動I級抗旱應急響應機制。

《中國新聞周刊》采訪到的多名水利專業人士、三農學者均認為媒體對這場旱災的報道有所夸張，不過，受訪的專業人士眾口一辭：適度夸張未必是壞事，因為抗旱水利投入的歷史欠賬實在太多了。

在接受采訪時，中國水科院水資源所副所長秦大庸向《中國新聞周刊》記者透露了一則“秘聞”：中國科學院、中國工程院兩院院士石元春曾經因為治理華北地區的鹽堿地大獲成功而深受業界信賴，但石元春自己卻保持著清醒的頭腦。他說，鹽堿地的治理成功，地下水位的下降才是主因。

《中國水危機》一書寫道：華北地區的海河流域，大小300條支流。地下水嚴重超采，600億立方米不可補給的深層地下水資源采空了一半以上，形成超過4萬平方公里的地下水漏斗區。書中說，這個漏斗區的面積，位居世界第一。

對渴盼豐收的農民而言，鹽堿地與土壤缺水，如果只能兩害相權取其輕的話，農民會選擇后者。但歷史往往吊詭，在地下水位下降之后，遇到大旱之年，土壤缺水就成雪上的那層霜。

至此，水利工程、特別是灌溉工程的重要性已經不言而喻。只是，抗旱工程的投入，“這么多年來從來就沒有充足過”。秦大庸說。

抗旱：不受寵的孩子

根據國際間的慣例，一國水利工程的總投入，約占GDP的0.6%～0.8%，底線是0.5%。但在中國，卻一度徘徊在0.2%左右。秦大庸算了一筆賬：加上年底突擊花錢200億，2008年中國水利總投入約為650億，而GDP卻已經突破了30萬億，“水利投入只比0.2%多一點點”。

即使在這區區0.2%之中，抗旱經費也只能分得其中很小的一杯羹。在接受本刊采訪時，水利部防洪抗旱減災研究中心常務副主任程曉陶承認，1998洪水之后，國家加大了對水利工程的投入力度，“但卻是以防洪為主的”。

投入上的厚此薄彼，在方方面面顯露出來，哪怕是課題研究也是如此。同一級別的課題，抗旱的課題經費是5萬元，防洪的課題經費是15萬元，在學術圈內早已見怪不驚。眼看著抗旱法律缺位、機制缺失，學者們為加強研究、盡早填補制度空白計，不得已走上了“掛羊頭賣狗肉”的道路。

在一次學術評審會上，有評委對名為《就缺水地區水量應急調度預案》的課題提出質疑，理由是文不對題，文章全是抗旱的內容。課題負責人只好實話實說：不以防洪的名義上報，課題很難獲得批復。

和防洪相比，抗旱更像一個不受寵的孩子。一位學者做了一個形象的比喻：父母總是對體弱的孩子偏心，防洪抗旱也是如此。洪水一來，就會對人民生命構成威脅，而旱災一到，無非是減產而已，挺一挺就能過去。國家財政有限，就只能先流向最緊迫的防洪工程。

在水利學者的這個圈子，沒有人否認1949年以來國家對水利工程投入的巨大貢獻，但關于“抗旱不受寵”現象的感同身受，卻持續了將近30年的時間。

從1980年廣為推廣的家庭聯產承包責任制，短期內迅速釋放了農村產能，中國糧食產量一度攀上高峰。但在硬幣的另一面，農地被人為分割為以家庭為單位的小塊，也人為增加了灌溉工程的覆蓋難度。

但在當時，并不是所有人都意識到了這個問題。一些老資格的水利學者回憶，當時的政策制定層面由于經驗不足，對水利抗旱工作有所忽視。這一局面，在1982～1986年連續5個中央“一號文件”鎖定農業問題時也未見根本改觀，直到上世紀80年代末才有所緩解。

就在旱情廣為人知的2月初，2009年“中央一號”文件公布，文件中關于取消糧食主產區風險基金配套的舉措令很多水利業者羨慕不已：此前糧食主產區風險基金配套要求中央和地方財政按照1：1的比例出資，此番中央財政多支出超過300億人民幣，替財政更為困難的糧食主產區地方財政埋單，以改變“越種糧越貧困”的現象。實際上，這一現象同樣在水利工程上“無獨有偶”，秦大庸透露，地方財政在水利工程上的配套資金，長期以來只能完成其中的30%～40%。

配套機制的缺失，在此番抗旱工作中難免帶來惡果。位于黃河流域的萬家寨水庫，在財政大筆投入之后，已經具備6億立方米蓄水能力，但由于配套灌溉管道的缺失，可利用灌溉水源卻只有2億立方米。

事倍功半的投入機制，無疑令此番抗旱工作雪上加霜。“全國農田的灌溉面積比例，只有40%左右。”呂娟告訴《中國新聞周刊》。

抗旱機制亟待完善

就在山東指導抗旱救災期間，呂娟告訴媒體：中國的抗旱法律目前尚是空白。回到北京后，她對《中國新聞周刊》說：現在國家還沒有建立起一套完整的抗旱投入機制、配套工作機制，更多時候是在靠一事一議來解決問題。

一事一議的結果，更多時候以“應急”來展現。除了啟動I級抗旱應急響應機制，2月7日，國家防總常務副主任張志彤在接受央視采訪時表示，必要時需從上游調水。

“防洪的邏輯線條相對簡單，沿著河流一條線貫穿即可。”程曉陶說，“但旱災不同，它反映了一個面，治理起來涉及方方面面，相對要復雜得多。”

在灌溉面積只有40%的情況下，跨地區調水，跨流域調水固然成本巨大，但在冬小麥麥苗的嗷嗷待哺聲中已然無可選擇。問題是，“上游的水電站需要蓄水發電，此時向下游放水，雙方又不是同一部門，還需要更高一級領導的協調”。

據《中國新聞周刊》了解，根據I級抗旱應急響應預案的相關規定，國家防總有權“在其管轄范圍內調用所需的物資、設備和人員，事后應當及時歸還或者給予適當補償”。

“此時就是指令性計劃的宏觀調控，沒有討價還價的余地。”秦大庸說。

這位水資源學者還估計，此番旱災的地區，居民生活用水、工業用水都將有所收縮，以保證灌溉用水。“打個比方說，一座缺水城市的三口之家每月的用水指標的8個立方，旱災期間可能減為3個立方。”

盡管根據《中華人民共和國水法》第二十一條規定：開發、利用水資源，應當首先滿足城鄉居民生活用水，并兼顧農業、工業、生態環境用水以及航運需要。但秦大庸表示，那只是一般的規定，應急狀態下，完全可以“本末倒置”，“發電也好，洗澡也好，工業用水也好，現在哪個能有口糧重要？”

盡管此番旱災暴露出了抗旱投入和抗旱機制的缺失，但在業界實際上早已開始著手亡羊補牢。隨著研究和認識的深入，國家防總在2003年提出了影響深遠的兩個轉變：從控制洪水向管理洪水轉變，從單一抗旱向全面抗旱轉變。在這一思路影響下，國家防總先是在2006年2月下發了抗旱預案編制大綱；2007年7月底，國務院又下發《關于加強抗旱工作的通知》，將全面抗旱機制搭出雛形；2008年底，國家防總又下發“抗旱工作規劃”和“抗旱工作技術編制”兩個大綱，為全面抗旱工作再埋地基。

“這個月的20日，我們馬上就要召開《中華人民共和國抗旱條例(草案)》的研討會，這并不是因為這次旱災而提前召開。”作為中國水科院防洪抗旱減災研究所的副所長，呂娟告訴《中國新聞周刊》，“這個條例去年就已經進入國務院常務會議審議階段，我們只是在不斷完善它。”

關于抗旱工作機制的建設，呂娟表示，基礎性工作的效果不可能立竿見影，但會在未來起到決定性的作用。