地方財(cái)政困局再現(xiàn)

楊中旭

金融海嘯大背景下，地方政府的土地和財(cái)政收入雙減，地方財(cái)政或?qū)⒃偃肜Ь?/p>

“我們寫了一個(gè)報(bào)告上去，報(bào)告預(yù)計(jì)2009年中央和地方財(cái)政可能減收5000億”。在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康如是說。

之前財(cái)政部發(fā)布的一組數(shù)據(jù)也顯示了財(cái)政收入下挫的趨勢。據(jù)中新社2月2日報(bào)道，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2008年中國共錄得財(cái)政收入約6.1萬億元，同比增長19.5%。但在2008年12月，全國財(cái)政收入僅為3248.7億元，比2007年同期僅增長3.3%，財(cái)政收入2008年下半年逐“月”下滑的趨勢明顯。

財(cái)政減收在即的同時(shí)，中央和地方政府卻開始面臨越來越大的增支壓力。去年年末，繼中央政府宣布4萬億刺激經(jīng)濟(jì)方案之后，各地地方政府也紛紛宣布跟進(jìn)投資刺激經(jīng)濟(jì)，各地累計(jì)投資金額差不多需18萬億元左右。這些錢從哪里來，政府層面目前并沒有一個(gè)明確的說法。一位地方政府財(cái)政廳長告訴《中國新聞周刊》，預(yù)計(jì)從2009年第二季度開始，地方財(cái)政預(yù)算要開始過緊日子了。

土地財(cái)政風(fēng)光不再

房產(chǎn)大嘴、華遠(yuǎn)集團(tuán)總裁任志強(qiáng)多年來一直以堅(jiān)持不降價(jià)的倔脾氣聞名，但在2008年5月20日，他首次改變了說法。他承認(rèn)，房市正在下挫，理由是“4個(gè)月內(nèi)已有40宗土地流拍”。

2003年“非典”之后不斷走高的房價(jià)背后，是地價(jià)的一路攀升。一位省級(jí)政府發(fā)改委副主任告訴《中國新聞周刊》：當(dāng)開發(fā)商發(fā)現(xiàn)地價(jià)越來越高，讓自己無利可圖之時(shí)，流拍也就變得不可避免了。

在土地流拍開始擠破房產(chǎn)泡沫之后，全國房價(jià)開始一路走低。僅以東莞為例，2007年12月，這座城市的房市均價(jià)達(dá)到了歷史最高峰：6804元/平方米，但在土地流拍等因素的影響下，2009年2月房市開始量價(jià)齊跌。2008年2月29日，萬科運(yùn)河?xùn)|1號(hào)推出一批團(tuán)購房，最低價(jià)僅為4300元/平方米。此后，東莞樓市開始了第一輪的降價(jià)大潮，樓市促銷最低價(jià)從3980元/平方米下降至不足2700元/平方米。

一位2008年曾經(jīng)前往東莞調(diào)查土地流拍的記者對《中國新聞周刊》說：“我所看到的情況是：相鄰的兩塊待開發(fā)土地，面積大小幾乎相同，2008年的拍賣價(jià)格只是一年前的一半。”

這種“圈錢-囤地-再圈錢-再囤地”的模式，終于隨著政府2007年“9?27”房產(chǎn)新政的出臺(tái)以及2008年房地產(chǎn)由牛轉(zhuǎn)熊而改變。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2008年全國土地流拍超過120宗。

土地市場的巨大變化，很快在官方就得到確認(rèn)。據(jù)公開報(bào)道，在2009年1月15日召開的全國國土資源廳局長會(huì)議上，國土資源部部長徐紹史透露，去年國土資源市場發(fā)生了重大變化，第三季度開始，地產(chǎn)市場競爭強(qiáng)度減弱，地價(jià)增速趨緩，國有土地供應(yīng)總量下降。據(jù)悉，去年全國全年土地出讓總收入9600多億元，而在2007年，這一數(shù)字為1.2萬億元。

號(hào)稱地方政府“第二財(cái)政”的土地出讓金縮水兩成，無疑令本已遭受財(cái)政減收壓力的地方政府雪上加霜。一位省級(jí)政府發(fā)改委副主任在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)，曾經(jīng)自嘲地講起了“笑話”：有人說地方政府只干兩件事兒，第一，賣土地；第二，大量舉債，給子孫留下一大攤子債務(wù)。在他看來，土地財(cái)政如果縮水，地方的城市化建設(shè)、一些民生工程、債務(wù)償還都將受到?jīng)_擊。

問題的另一方面，是刺激內(nèi)需又亟須大量新增建設(shè)用地。據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》消息，2009年河北省固定資產(chǎn)投資大約有1萬億，需要新增建設(shè)用地40%——這等于給地方國土部門出了一道難題。

國土資源部部長徐紹史表示，國土部對4萬億投資用地進(jìn)行過專門的分析，這些項(xiàng)目大概分為三類：一是在建項(xiàng)目，這些項(xiàng)目是已有了用地規(guī)劃的；二是規(guī)劃項(xiàng)目提前的，未來2～3年準(zhǔn)備開建的項(xiàng)目，現(xiàn)在計(jì)劃提前了；三是新增的項(xiàng)目。從結(jié)構(gòu)上分析，這三類項(xiàng)目用地比例大概各占1/3。地方政府的呼聲是：增加第三類新增項(xiàng)目用地。

就在這個(gè)會(huì)議上，徐紹史表示，2009年要保障重點(diǎn)項(xiàng)目用地，擴(kuò)大增量，部分未來兩年的用地指標(biāo)可能被提前到今年利用。

但在“世界上最嚴(yán)格的土地管理制度”的大背景下，增量并不能完全緩解“用地危機(jī)”，存量盤活也成為國土資源部在2009年的工作重點(diǎn)。具體表述是：增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，加大閑置土地清理處置力度，積極盤活存量用地，特別是批而未征、征而未供、供而未用、用而未盡的土地。與此同時(shí)，2009年全國還將加大土地審批制度改革。

這些舉措在刺激內(nèi)需的同時(shí)，也等于救了地方政府一命——土地出讓金下滑頹勢或?qū)⒈灰种啤?/p>

兩難格局

今年春節(jié)期間，一位地方口岸辦主任在一次私下聊天時(shí)表示，據(jù)他所看到的數(shù)據(jù)，2008年第四季度開始，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)“一齊掉頭向下”，他所負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)的交通運(yùn)量、港口吞吐量如此，從財(cái)稅部門看到的財(cái)稅收入也是如此。

前述地方財(cái)政廳長告訴《中國新聞周刊》，預(yù)計(jì)他所在的省份2009年第一季度的財(cái)政收入會(huì)有不小幅度的減收。

實(shí)際上，近兩年以來，因2001年以來財(cái)政收入連年維持兩成左右增長的大好局面，中央連續(xù)推出了一些減稅、增民生、理順機(jī)制的財(cái)稅改革。2007年推行“兩稅合一”，使全國稅收收入減收上千億元。去年推出的增值稅改革，則令稅收減收約1200億元。前述地方財(cái)政廳長表示，僅增值稅改革一項(xiàng)，地方財(cái)政即減收300億元。至于出口退稅改革、印花稅調(diào)整等改革，對全國財(cái)政收入而言，亦是減量改革。預(yù)計(jì)在年內(nèi)啟動(dòng)的個(gè)稅改革，據(jù)稱規(guī)模10倍于增值稅改革。

即便減收如此，面對內(nèi)需不振的大格局，地方政府也只能增支以求回暖經(jīng)濟(jì)。1月21日開始，杭州市中低收入群體每人獲得一張200元消費(fèi)券，“通過財(cái)政補(bǔ)一點(diǎn)、企業(yè)讓一點(diǎn)、市民拿一點(diǎn)，來放大消費(fèi)券的‘乘數(shù)效應(yīng)，促進(jìn)消費(fèi)。”但是，其中一條帶有濃厚地方保護(hù)主義色彩、財(cái)政補(bǔ)貼的政策也隨之出臺(tái)：為鼓勵(lì)消費(fèi)者購買本地產(chǎn)品，杭州規(guī)定，在指定直銷點(diǎn)購買彩電、冰箱、洗衣機(jī)、手機(jī)四類本地產(chǎn)品可按面值享受18%優(yōu)惠，其中由財(cái)政補(bǔ)貼企業(yè)13%。

和杭州繞了個(gè)圈子不同，重慶政府在2008年底直接出臺(tái)了“購房免個(gè)稅”的政策，遭到中央部委和媒體一致質(zhì)疑。1月19日，財(cái)政部和稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)決制止越權(quán)減免稅、加強(qiáng)依法治稅工作的通知》。《通知》指出，根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)稅收管理權(quán)限的規(guī)定，中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都集中在中央。《通知》要求各級(jí)財(cái)稅部門不得在稅法明確授予的管理權(quán)限之外，擅自更改、調(diào)整、變通國家稅法和稅收政策。

在這一《通知》被媒體曝光之后，“重慶購房退個(gè)稅”事件受到舉國關(guān)注。

按照稅收權(quán)限規(guī)定，除屠宰稅、筵席稅、牧業(yè)稅的管理權(quán)限下放到地方外，其他稅種的管理權(quán)限集中在中央。這就意味著，地方政府不得擅自出臺(tái)上述三種稅種以外其他稅種的減免稅政策。

“地方政府這么做，實(shí)際上也是沒有辦法”，前述地方政府財(cái)政廳長說，“如果這些刺激內(nèi)需的舉措不能帶來第一季度財(cái)政收入的好轉(zhuǎn)，第二季度財(cái)政預(yù)算的安排就要從緊了”。

他表示，由于財(cái)政預(yù)算具有大約半年的滯后性，第一季度的財(cái)政預(yù)算仍然按照去年第三季度的財(cái)政收入狀況編制，因此在2009年4月之前，地方財(cái)政并未從緊。如果2009年第二季度財(cái)政預(yù)算從緊，“民生砍不掉、社保砍不掉、財(cái)政供養(yǎng)人員支出砍不掉，這些都是剛性支出。我們只好向政府辦公費(fèi)用下手了，比如招待費(fèi)，出國考察費(fèi)等等”。

改革向左走？向右走？

就在地方財(cái)政左右為難之際，來自人力資源和社會(huì)保障部的消息說，今年全國將有5省市試點(diǎn)養(yǎng)老金制度改革。

改革開放30年來，盡管歷經(jīng)多輪政府機(jī)構(gòu)精簡，但按照前述地方發(fā)改委副主任的說法：政府在某種程度上瘦身了，軍隊(duì)也精編了，但財(cái)政供養(yǎng)人員卻有增無減，更多的人流向了事業(yè)單位。

尾大不掉的事業(yè)單位，時(shí)至今日已有超過3000萬財(cái)政供養(yǎng)人員，是公務(wù)員數(shù)量的4倍之多。2月初，清華大學(xué)養(yǎng)老金工作室主任楊燕綏教授在做客央視《新聞會(huì)客廳》時(shí)表示，此輪事業(yè)單位養(yǎng)老金改革，實(shí)際上在向企業(yè)養(yǎng)老金靠攏。她在現(xiàn)場舉例的月養(yǎng)老金數(shù)字，前者是4000元，后者是2000元。“事業(yè)單位的人都理解為，他們的養(yǎng)老金要縮水了”。楊燕綏后來告訴《中國新聞周刊》。

5省市事業(yè)單位養(yǎng)老金改革方案的設(shè)計(jì)，并未受到所有部委的肯定。根據(jù)楊燕綏的說法，這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，將讓財(cái)政在20年后更加省錢，財(cái)政部的官員卻私下對《中國新聞周刊》表示，這個(gè)方案面臨很大的操作難題。

財(cái)政部官員的表態(tài)，恰恰印證了這一改革在當(dāng)前推出的難度——楊燕綏表示，由于需要中央和地方財(cái)政“做實(shí)養(yǎng)老金賬戶”，改革如果推開，5省市2009年的財(cái)政只會(huì)增加支出。

這無疑增加了財(cái)政減收期施行各項(xiàng)改革的難度。此前在討論個(gè)稅改革、提高個(gè)稅起征點(diǎn)之時(shí)，就有中西部省份的財(cái)稅部門提出異議，因?yàn)槠鹫鼽c(diǎn)如果上調(diào)至3500元/月，中西部很多省份個(gè)稅將幾乎面臨絕收的境地。

就在改革向左走還是向右走彷徨不定之時(shí)，地方債可望在年內(nèi)推出的消息或?qū)樨?cái)政難局解圍。根據(jù)賈康的研究，地方政府舉債度日業(yè)已持續(xù)了15年，1994年分稅改革以來一直如此。而前述地方政府發(fā)改委副主任亦予以證實(shí)，“我所在的副省級(jí)省市里的每個(gè)區(qū)政府，都有10億至30億不等的欠債”。

“既然地方舉債早已是現(xiàn)實(shí)，為什么我們不能修改《預(yù)算法》第二十八條(地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字)呢”？國務(wù)院發(fā)展研究中心地方債課題組負(fù)責(zé)人、宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長魏加寧對《中國新聞周刊》說。