開(kāi)展立法后評(píng)估的幾個(gè)問(wèn)題

馬發(fā)明　趙遵國(guó)

立法后評(píng)估，就是在法律法規(guī)和規(guī)章制定出來(lái)并運(yùn)行一段時(shí)間之后，由立法部門(mén)、執(zhí)法部門(mén)以及社會(huì)公眾、專家學(xué)者等，采用社會(huì)調(diào)查、定量分析、成本效益計(jì)算等多種方式，對(duì)法律法規(guī)和規(guī)章在實(shí)施中的效果進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，針對(duì)法律法規(guī)和規(guī)章自身的缺陷及時(shí)加以矯正和修繕的一個(gè)過(guò)程。它既是對(duì)立法的效益評(píng)估，也是根據(jù)實(shí)際情況對(duì)立法的再次調(diào)試。

一、立法后評(píng)估的主導(dǎo)權(quán)

根據(jù)我國(guó)目前社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，我們認(rèn)為，我國(guó)的立法后評(píng)估的主體應(yīng)為立法機(jī)關(guān)。一般由有立法權(quán)的人大牽頭（其常委會(huì)、負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的專門(mén)委員會(huì)、與需要評(píng)估的法規(guī)相關(guān)的專門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)等均可），法規(guī)的執(zhí)行部門(mén)、其行政相對(duì)人、專家學(xué)者參與。這樣做的理由為：

1. 我國(guó)目前的政治體制決定了權(quán)力機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)作為評(píng)估主體有利于提高評(píng)估的效率和評(píng)估效果。隨著立法背景時(shí)過(guò)境遷和法律實(shí)施外部條件不斷嬗變，不少問(wèn)題與不足在長(zhǎng)期的法治實(shí)踐中必然會(huì)暴露出來(lái)。立法后評(píng)估以實(shí)證調(diào)查為基礎(chǔ)，可以為法律規(guī)則的立、改、廢提供實(shí)踐依據(jù)。立法后評(píng)估能夠?qū)χT如法律制度是否合法合理、是否產(chǎn)生了應(yīng)有效益、是否已經(jīng)過(guò)時(shí)失效、是否需要廢除抑或繼續(xù)保留完善之類問(wèn)題作出回答。立法機(jī)關(guān)在此基礎(chǔ)上有針對(duì)性地改進(jìn)地方立法工作。

2. 政府各部門(mén)往往是法律法規(guī)的執(zhí)行機(jī)關(guān)或者說(shuō)直接受益者，如果讓其作為評(píng)估的主體，則評(píng)估的公正性可能會(huì)大打折扣。目前很多的地方性法規(guī)的制定，大多由該規(guī)范事項(xiàng)涉及的政府行政主管部門(mén)選題立項(xiàng)，并由這些部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)人員直接承擔(dān)起草、修改、論證及協(xié)調(diào)等項(xiàng)工作。這樣做的結(jié)果，容易導(dǎo)致立法中出現(xiàn)一些部門(mén)痕跡，在一定程度上影響了地方性法規(guī)的質(zhì)量。對(duì)這些問(wèn)題的評(píng)價(jià)、檢查、監(jiān)督、改正等，只能是由相對(duì)超脫的權(quán)力機(jī)關(guān)和立法部門(mén)來(lái)做為好。

3. 我國(guó)目前正處于政治體制以及行政機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵時(shí)期，設(shè)置專門(mén)機(jī)構(gòu)作為立法后評(píng)估的主體，對(duì)于本來(lái)就機(jī)構(gòu)臃腫的中國(guó)來(lái)說(shuō)也不太現(xiàn)實(shí)。

4. 當(dāng)然，委托獨(dú)立機(jī)構(gòu)開(kāi)展評(píng)估，是一種比較靈活的工作手段，而且一般獨(dú)立機(jī)構(gòu)作出的評(píng)估會(huì)比較客觀、中立，是一種比較好的選擇。我們的《甘肅省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》等四個(gè)法規(guī)、規(guī)章就是委托設(shè)在高校的地方性法規(guī)評(píng)估中心進(jìn)行的。但其委托的主體仍然還是權(quán)力機(jī)關(guān)和立法部門(mén)。

二、立法后評(píng)估關(guān)注的對(duì)象

1. 一般來(lái)講，凡是涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和公共管理類的法律法規(guī)和規(guī)章在其頒布實(shí)施兩到三年后，都應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行立法后評(píng)估。我國(guó)未來(lái)的立法工作主要面臨的將不是新法的制定，而是大量法律法規(guī)和規(guī)章的廢、改工作。立法后評(píng)估作為“二次立法”，理應(yīng)提到立法工作的重心。遺憾的是，由于《立法法》等并沒(méi)有對(duì)此作出制度性規(guī)范，“立法后評(píng)估”在我國(guó)至今還是一個(gè)法律空白。實(shí)踐中也就有許多早已過(guò)時(shí)的法律法規(guī)和規(guī)章仍然繼續(xù)有效而“無(wú)人問(wèn)津”。立法并非是“一勞永逸”的工作，任何一部法律法規(guī)和規(guī)章都不可能做到天衣無(wú)縫。隨著環(huán)境的不斷改變，客觀上需要對(duì)靜態(tài)性的法律規(guī)范進(jìn)行糾偏矯正，及時(shí)彌補(bǔ)立法上的漏洞。我國(guó)目前立法的開(kāi)放程度相對(duì)較弱，社會(huì)參與也相對(duì)不足，還沒(méi)有形成立法機(jī)關(guān)和社會(huì)互動(dòng)的格局，從而造成了有些立法脫離社會(huì)實(shí)踐，不具有可操作性和可接受性，難以被遵守和執(zhí)行。而立法后評(píng)估通過(guò)對(duì)相對(duì)人，尤其是相關(guān)的利害關(guān)系人的調(diào)查、對(duì)法律法規(guī)和規(guī)章實(shí)施的評(píng)價(jià)以及對(duì)評(píng)估結(jié)果的公開(kāi)，可以促使更多的人關(guān)注立法，積極參與立法，從而得以在立法機(jī)關(guān)和社會(huì)之間形成良性互動(dòng)。一個(gè)行政區(qū)域的各個(gè)地方的發(fā)展不是一致的，其地理環(huán)境也千差萬(wàn)別，如我們甘肅，有河?xùn)|農(nóng)業(yè)區(qū)，有甘南的草原和林區(qū)，還有河西的荒漠、戈壁、冰川地區(qū)等，我們的一些綜合性法規(guī)規(guī)章在實(shí)施中在不同地區(qū)存在的不同問(wèn)題，只能通過(guò)科學(xué)的立法后評(píng)估才能反映出來(lái)。

2. 在實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生了矛盾和沖突的法規(guī)和規(guī)章應(yīng)該優(yōu)先進(jìn)行立法后評(píng)估。一些地方性法規(guī)和規(guī)章在制定、頒布過(guò)程中看似完美無(wú)缺，但在實(shí)施過(guò)程中一經(jīng)時(shí)間和實(shí)踐的檢驗(yàn)，隨著法律文件的不斷增多，新舊法律文件之間、不同部門(mén)制定的法律文件之間，經(jīng)常性地出現(xiàn)摩擦和碰撞。其法律、法規(guī)之間的銜接性不夠甚至“撞車”、規(guī)范的內(nèi)容缺乏科學(xué)性和可執(zhí)行性等毛病和漏洞就會(huì)凸顯出來(lái)，就會(huì)在執(zhí)法、司法活動(dòng)中產(chǎn)生矛盾和沖突，給現(xiàn)實(shí)生活帶來(lái)很多困擾，降低了法律的權(quán)威。這種現(xiàn)象一經(jīng)發(fā)生，就應(yīng)該立即通過(guò)立法后評(píng)估這個(gè)有效渠道，對(duì)其進(jìn)行可操作性、適應(yīng)性、相互銜接性以及規(guī)避執(zhí)行的原因等進(jìn)行全方位的檢測(cè)，以及時(shí)找到和發(fā)現(xiàn)毛病和漏洞及其產(chǎn)生的根源，并及時(shí)進(jìn)行修訂完善，從而實(shí)現(xiàn)法律價(jià)值的最大化。我們對(duì)《甘肅省農(nóng)業(yè)機(jī)械管理?xiàng)l例》的立法后評(píng)估及其修訂就屬于這種情況。

3. 在制定過(guò)程中意見(jiàn)分歧比較大，表決時(shí)低票通過(guò)的法規(guī)要予以高度關(guān)注，重點(diǎn)評(píng)估，看其是否適合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，檢視它的規(guī)范是否科學(xué)合理，評(píng)估它的實(shí)施是否達(dá)到預(yù)期的效果。如果立法的膨脹化使立法在追求數(shù)量與速度的同時(shí)，忽視了法律法規(guī)之間內(nèi)容上的相互銜接和立法程序的嚴(yán)格性，倉(cāng)促出臺(tái)，則應(yīng)該通過(guò)立法后評(píng)估進(jìn)行補(bǔ)救。

三、立法后評(píng)估的內(nèi)容

主要涉及兩個(gè)方面，一是法律法規(guī)和規(guī)章實(shí)施的宏觀效果。評(píng)估的核心內(nèi)容是法律法規(guī)和規(guī)章是否實(shí)現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)預(yù)期的目標(biāo)，實(shí)施的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益如何。二是微觀上法律法規(guī)和規(guī)章中各項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)和程序規(guī)定是否符合人民群眾的利益，是否需要進(jìn)一步完善。具體地講，有以下幾個(gè)方面：

1.實(shí)施績(jī)效，主要包括實(shí)施的基本情況（宣傳貫徹情況、配套性規(guī)范文件制定情況等）；制度的執(zhí)行情況和行政執(zhí)法情況；法律法規(guī)和規(guī)章施行以來(lái)所取得的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益；法律法規(guī)和規(guī)章的立法、執(zhí)法成本是否合理等。

2. 立法內(nèi)容，即法律法規(guī)和規(guī)章的各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)和程序規(guī)定是否具有合理性、可操作性，有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定是否合理、得當(dāng)、可行，是否需要進(jìn)一步完善等。

3. 立法盲點(diǎn)，即法律法規(guī)和規(guī)章自施行以來(lái)，有無(wú)出現(xiàn)立法規(guī)制的空白，需要作補(bǔ)充規(guī)定的情況。

4. 立法技術(shù)，主要包括法律法規(guī)和規(guī)章相關(guān)概念的界定是否明確、條文表述是否簡(jiǎn)潔、執(zhí)法中有無(wú)歧義等。

5. 評(píng)估主體認(rèn)為其他與法律法規(guī)和規(guī)章評(píng)估有關(guān)的內(nèi)容。

四、立法后評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)

我們?cè)?005年7月制定了一個(gè)《甘肅省人大常委會(huì)地方性法規(guī)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及其保障措施（試行）》，其中就評(píng)價(jià)法規(guī)質(zhì)量好壞的標(biāo)準(zhǔn)有四個(gè)方面：

1.法理標(biāo)準(zhǔn)：（1）充分體現(xiàn)社會(huì)主義法的公平與正義，從人民群眾的根本利益和全局利益出發(fā)，兼顧各方利益，保護(hù)弱勢(shì)群體的利益，照顧少數(shù)人的利益。（2）充分尊重和保障人權(quán)，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。正確處理公共權(quán)力與公民權(quán)利之間、公共權(quán)力之間、公民權(quán)利之間的關(guān)系，做到實(shí)體權(quán)利與程序權(quán)利的統(tǒng)一。不得對(duì)憲法、法律規(guī)定的公民權(quán)利加以限制和剝奪，不得對(duì)公民增加憲法、法律規(guī)定之外的義務(wù)。（3）正確處理公平與效率的關(guān)系，要把公平作為優(yōu)先考慮的價(jià)值取向，使公平與效率有機(jī)結(jié)合。（4）符合憲法和相關(guān)法律、行政法規(guī)的立法宗旨和精神；不對(duì)應(yīng)當(dāng)由上位法規(guī)定的事項(xiàng)作出規(guī)定；不與上位法的具體規(guī)定相沖突；不超越法律規(guī)定的設(shè)定行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)的范圍。省內(nèi)法規(guī)之間、同一法規(guī)條款之間協(xié)調(diào)一致。

2.實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)：（1）符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，符合黨的現(xiàn)行方針、政策，具有時(shí)代特征和一定的前瞻性。（2）符合地方立法的適度要求，調(diào)整的事項(xiàng)適合用法律手段規(guī)范。防止立法對(duì)社會(huì)生活干預(yù)過(guò)度，避免法繁擾民。（3）符合本省的具體情況和實(shí)際需要，針對(duì)性強(qiáng)，地方特色鮮明，不照抄照搬上位法條文，不搞多部法律、行政法規(guī)條款的匯編。（4）調(diào)整社會(huì)關(guān)系的規(guī)范成熟、可行、具體，實(shí)現(xiàn)法規(guī)規(guī)范的程序明確，具有可操作性。（5）行政管理部門(mén)的職責(zé)規(guī)定清楚、得當(dāng)，不違反法律和行政法規(guī)規(guī)定，不擴(kuò)大部門(mén)行政權(quán)力和地方利益。

3.技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)：（1）法規(guī)體例結(jié)構(gòu)合理，邏輯關(guān)系清楚，行為模式和法律責(zé)任配套，用語(yǔ)恰當(dāng)、準(zhǔn)確、規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)，簡(jiǎn)明易懂。（2）法規(guī)形式不求“大而全”、“小而全”，根據(jù)法規(guī)規(guī)范的內(nèi)容有幾條寫(xiě)幾條。

4.實(shí)效標(biāo)準(zhǔn)：（1）起到了推動(dòng)本省經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)建設(shè)以及構(gòu)建和諧社會(huì)的作用。（2）基本滿足了該法規(guī)所調(diào)整范圍的社會(huì)需求。

一般情況下，頒布實(shí)施后的法律法規(guī)和規(guī)章只要能在法理、實(shí)踐、技術(shù)、實(shí)效方面達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)，是能經(jīng)得起嚴(yán)格評(píng)估的。

五、立法后評(píng)估的方法

立法后評(píng)估既是一項(xiàng)嚴(yán)肅的工作，又是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，其內(nèi)容涉及立法技術(shù)、法規(guī)執(zhí)行、法規(guī)實(shí)施的制度背景和社會(huì)環(huán)境等多個(gè)層面，需要采用科學(xué)的評(píng)估方法。我們一般采用了以下幾種方法：

1.公眾問(wèn)卷調(diào)查法。這是最為普遍采用的一種方法，雖然工作量較大，調(diào)查周期較長(zhǎng)，但其可信度較高，能基本上真實(shí)反映法律、法規(guī)和規(guī)章實(shí)施的效果。

2.專家組評(píng)估法。這種評(píng)估方法也是較為普遍采用的一種方法，具有較高的理論深度和專業(yè)水平。此方法要求評(píng)估主體廣泛正確地遴選高校、研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體中的有關(guān)專家組成專家組，開(kāi)展專題研究并作出評(píng)估報(bào)告。

3.座談會(huì)調(diào)查法。這種方法目前在立法機(jī)關(guān)運(yùn)用得相對(duì)較多，它是由立法機(jī)關(guān)組成人員分別到各基層執(zhí)法部門(mén)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和各典型社區(qū)進(jìn)行專題調(diào)研，召開(kāi)座談會(huì)。

4.典型個(gè)案分析法。這種方法是對(duì)法律、法規(guī)和規(guī)章實(shí)施后出現(xiàn)的典型個(gè)案進(jìn)行分析，由個(gè)別到一般的了解整個(gè)法律、法規(guī)和規(guī)章的實(shí)施情況。

六、立法后評(píng)估的程序

立法后評(píng)估作為一項(xiàng)重要的立法制度理應(yīng)受到法律的調(diào)控和制約。其基本程序是：

1.評(píng)估的啟動(dòng)和準(zhǔn)備。這一階段首先要確定評(píng)估的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)；其次是確定評(píng)估的方法和評(píng)估方案；再次是確定評(píng)估的內(nèi)容并制作評(píng)估問(wèn)卷和調(diào)查圖表；最后是確定參加評(píng)估或者數(shù)據(jù)采集的對(duì)象。

2.評(píng)估的實(shí)施。根據(jù)評(píng)估方案具體實(shí)施評(píng)估，進(jìn)行數(shù)據(jù)采集和開(kāi)展有關(guān)調(diào)查，召開(kāi)有關(guān)專家、執(zhí)法機(jī)關(guān)、群眾代表參加的座談會(huì)、研討會(huì)。

3.對(duì)采集的數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合整理。運(yùn)用科學(xué)的分析方法對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行比較分析和評(píng)價(jià)，形成評(píng)估結(jié)論。根據(jù)評(píng)估結(jié)論進(jìn)一步建議設(shè)置新的立法項(xiàng)目、修改或廢止現(xiàn)有法律法規(guī)和規(guī)章。

（作者分別系甘肅省人大法制委副主任委員，甘肅省人大常委會(huì)法工委調(diào)研員）