促進土地流轉亟待建立健全農村就業(yè)與社會保障制度

孔祥利

通過土地流轉，促進農地資源優(yōu)化配置，實現農村產業(yè)結構升級，是中國農村和農業(yè)發(fā)展的重要方向。土地流轉制度主要是為了充分發(fā)揮農村土地的生產要素功能，而不同程度地忽視甚或削弱了農地的社會保障功能。這將直接影響土地流轉后農民的出路和退路，進而影響整個農村的社會穩(wěn)定和經濟的可持續(xù)發(fā)展。

就業(yè)與社會保障——土地承包經營權流轉后農村居民面臨的兩大難題

農村土地素來都肩負著中國農民生存發(fā)展與社會保障的雙重功能。忽視土地流轉后農民的就業(yè)與社會保障問題，很容易導致其陷入“進無出路、退無保障”的兩難境地。

（一）出路問題。土地是農民的“命根子”。失去土地，就失去了維持家庭可持續(xù)生計的主要來源。要保障基本生活，根本出路在于就業(yè)。從目前情況來看，土地流轉后，很大部分農民長期處于無業(yè)或不穩(wěn)定就業(yè)狀態(tài)，情況不容樂觀。據估算，目前中國完全失去土地或部分失去土地的農民高達4000萬至5000萬人，其中有30%左右處于無業(yè)或離崗狀態(tài)。導致土地流轉后農民就業(yè)難的因素有很多，其中最主要的有兩個：一是農民自身能力和素質使然。長期以來，受城鄉(xiāng)隔離政策的影響，中國農村居民就業(yè)觀念較為保守，文化素質、知識技能通常較低。特別是40歲以上的勞動力，他們過去一直從事農業(yè)生產，很少涉足二、三產業(yè)的經營和管理，再加上年齡偏大，應對變化能力趨弱。因此，當他們放棄土地經營權而面對變化莫測的市場競爭時，就一再地表現出不適應。二是當地政府沒有積極作為。土地流轉后，很多地方政府采取的是“放任自流”的就業(yè)政策，對農村勞動力轉移缺乏有效的引導和扶持。此種情況下，在城鄉(xiāng)二元勞動力市場尚存，而當地鄉(xiāng)鎮(zhèn)產業(yè)和集體經濟又不夠發(fā)達之時，許多失地農民就不得不賦閑在家。

（二）退路問題。在目前中國農村社會保障制度尚不完善和健全的情況下，土地仍具有較強的綜合性保障功能，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和最低生活保障都附著其上。一旦土地經營承包權轉讓出去，這些都有了后顧之憂。首先，農民缺乏基本的生活保障。中國集體土地承包經營責任制素有“口糧田”和“責任田”之分。其中，設定“口糧田”就是為了保障農民的基本生活需要。但現行中國土地流轉制度很少考慮“口糧田”之于農民的意義，基本上采取的是“一刀切”的方式——用征地補償替代土地的保障功能。但令人堪憂的是，由于現行流轉制度不規(guī)范、收益分配不盡合理，農地流轉收益往往不能落實到農民身上，甚至不能滿足農民的最低生活保障。其次，土地的失業(yè)保障功能。在土地經營權轉讓之前，農民可以從事農業(yè)生產，也可以實現非農就業(yè)，農業(yè)生產始終是其“最后的港灣”。當非農經營或就業(yè)失敗時，他們可以重操舊業(yè)，重新回到那片熟悉的土地。但土地一旦轉讓，農民的此種失業(yè)保險便隨之喪失。事實上也是如此。任何生產都面臨著自然和市場的雙重風險，土地流轉也非一轉就靈。流轉后農民能否適應非農產業(yè)領域的競爭，能否獲得預期的收益，一切均不得而知。最后是土地的集體保障功能。在中國現行農村管理體制下，農民的社會保障很大程度上是由集體提供的。這種社會保障與農民的集體成員資格聯系在一起，而農民的集體成員資格又是土地緊密聯系在一起的。失去了土地，也就失去了獲得這種社會保障的權利和渠道。

解決土地承包經營權流轉后農村居民就業(yè)與社會保障問題的基本思路

（一）以土地流轉促進產業(yè)結構升級，推動農村就業(yè)與社會保障制度發(fā)展。首先，土地流轉明確了農民的承包權，使越來越多的農民以契約的形式將世代耕種的土地自愿交付給他人經營，從效益和利潤空間相對較窄的農業(yè)中轉移出來，進城入廠務工、經商。其次，土地流轉能夠促進農地的集約化經營，實現農村各種生產要素的最佳組合，帶動當地經濟的快速增長，推動失地農民就業(yè)與社會保障問題的解決。例如，一些地方按照“龍頭企業(yè)+基地+農戶”的發(fā)展模式，通過土地流轉擴大農業(yè)的產業(yè)化經營，推動集體經濟的發(fā)展；另外一些地方則將產業(yè)的鏈條延伸至二、三產業(yè)，使農民“足不出農村”便能重新找到自己的職業(yè)定位。

（二）規(guī)范土地流轉制度，切實保護農民在土地流轉中的合法權益。首先，明晰土地權利，賦予農民更充分而又有保障的土地承包經營權。主要是明確土地所有權和經營承包權之間的界限，強化土地承包經營權的獨立性，防止鄉(xiāng)村政府和村干部隨意發(fā)包耕地，避免真正的市場交易主體——農民的利益受到侵害；同時賦予農民更充分的土地承包經營權，保持經營承包權的長期穩(wěn)定，保證土地自由流轉，使農民能從土地的出租、入股和抵押中分享到收益。其次，建立靈活有效的流轉機制，使之充分地體現土地價值。針對中國農地現今既無“市場”亦無“市價”的尷尬狀態(tài)，我們要進一步打破政府壟斷土地一級市場的格局，讓土地轉讓進入市場，由市場統(tǒng)一定價；堅持靈活的流轉機制，采取轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等多種承包經營方式，使之真實地反映農地價值。最后，制定和完善農村土地流轉的監(jiān)督管理制度，以法律的形式對參與農村土地市場的主體、土地轉讓條件、轉讓程序、轉讓價格、違約責任、利益調節(jié)等重要問題進行規(guī)范，切實維護農民合法權益。

（三）合理分配農地流轉收益，充分發(fā)揮土地補償和安置費的社會保障功能。首先，建立合理的利益分配機制，讓農民享有土地收益的主要部分。為緩解農村就業(yè)與社會保障制度建立過程中資金不足的問題，土地流轉在補償安置和使用權的收益分配上應對農民進行適當地傾斜。其次，充分發(fā)揮土地補償和安置費社會保障的功用，建立健全農村社會保障體系。一是建立農村養(yǎng)老保障體系。目前，大多數經濟發(fā)達地區(qū)的農村都已利用土地收益金，建立了一套分年齡、多層次、全覆蓋的基本養(yǎng)老保障制度。二是建立專門針對農民的最低生活保障制度?？蓞⒖汲鞘袠藴蔬M行，資金一部分來源于土地流轉的補償安置，另一部分則由地方財政直接補貼。三是，實行多樣化的土地補償安置辦法，使土地收益的分配與使用更契合農民的長遠利益。除一次性的貨幣安置外，土地流轉還可采用留地安置、逐年支付租金、土地補償費入股等多種方式，確保土地收益的保值增值，從而為農民提供長期的生活保障。

（四）實行“推-拉”結合的就業(yè)政策，不斷完善農民就業(yè)服務體系。首先是“推”。主要從提高農民素質和技能方面入手，加強失地農民的勞動技能培訓，使他們更好地適應就業(yè)市場的需求。為此，政府需要安排專項經費，為失地農民免費職業(yè)培訓提供資金保障；完善失地農民教育培訓機制，組織利用現有資源，建立失地農民職業(yè)培訓網絡；同時還要根據勞動力市場的需求和失地農民自身的年齡、文化基礎、現有的技術水平和興趣愛好等條件，給予他們必要的分流指導，讓他們分別進入不同層次、不同類型的培訓機構，接受與其意愿和接受能力相匹配的培訓。其次是“拉”。一方面，政府利用引導性政策，鼓勵農民就業(yè)。針對部分農民不樂于、不屑于就業(yè)的心理，建議政府在鼓勵征地單位或有關企業(yè)吸納失地農民就業(yè)的同時，出臺適量獎勵農民就業(yè)的政策，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)，并為其提供條件和優(yōu)惠政策。另一方面，努力拓寬農民的就業(yè)渠道。縣、鄉(xiāng)職業(yè)介紹機構可以通過舉辦失地農民專場招聘會，進行相應的空崗信息采集工作，打造失地農民就業(yè)的“綠色通道”。最后，還要積極關注農業(yè)產業(yè)化在吸納勞動力就業(yè)方面的重要作用。伴隨經濟發(fā)展與社會的進步，農業(yè)產業(yè)化是大勢所趨，失地農民在具有農業(yè)管理、熟悉環(huán)境等優(yōu)勢的情況下，可從此入手，爭取早日實現再就業(yè)。

（五）提高農民能力和素質，積極培育現代化的新型農民。農民能力和素質的提升包括兩個方面：一是具有較強的謀生本領和手段；二是能真正適應現代市場競爭的生活規(guī)則和習慣。借助失地農民的職業(yè)培訓以及農村文化教育的加強，我們可以接受一批具有新知識、新信息和新技能的勞動者。但是，農民觀念的更新卻是一個更深層次的問題，它需要全社會的努力。中間需要政府引導，如組織專門學習、鼓勵農民成人高等教育等，來加強失地農民身份、角色和自我意識的轉變；需要村民委員會或集體經濟組織努力，如創(chuàng)建社區(qū)文化教育中心等，來提高失地農民的生活品質；更需要失地農民自身不斷學習、不斷摸索來適應現代市場競爭條件下的就業(yè)和生活方式。