市縣儲備糧動態管理模式選擇

楊正強

摘要：糧食安全是國家安全戰略的重要組成部分，建立完備的流轉通暢的省、市、縣三級地方儲備糧體系，是中國國情的需要，是和諧社會永繼發展的有效保障，是保障糧食安全的既定國策。湖北作為糧食主產區，在全面建設新農村的時期，必須確保區域內糧食安全和社會穩定發展。湖北省如何完善市縣糧食儲備與貸款管理，以及市縣儲備糧利息和費用補貼、輪換價差虧損來源等資金落實問題，提出管理模式及相關建議。

關鍵詞：儲備糧；農發行；承儲企業

中圖分類號：F762.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2009）07-0027-02

一、當前湖北省市縣儲備糧面臨的問題

從2004年湖北省在全省各市縣建立地方儲備糧體系以來就有了爭論，問題的根源在于：糧食主產市縣的財力匱乏，市縣財政對農發行市縣儲備糧貸款利息時有拖欠，糧食輪換價差虧損時常硬性擠占糧食風險基金，凸顯風險隱患。其問題具體表現在：

1.承儲企業進退機制不健全。大多數市縣政府出臺的儲備糧管理辦法指定企業承儲市縣儲備糧，并且只明確了企業準入資格，沒有明確具體的退出條件；而地方糧食部門將市縣儲備糧作為套取利費補貼來源的手段。指定的承儲企業多為國有糧食購銷企業，專賬專倉專人管理，設備和人員素質達不到儲備糧規定要求，直接增加存儲損失損耗和儲備貸款安全風險。

2.市縣儲備糧利費補貼來源規定不合理。絕大部分市縣政府規定市縣儲備糧利費補貼在糧食風險基金中包干使用，在糧食風險基金包干總額沒增加的情況下，更增加了糧食主產市縣糧食政策性掛賬貸款利息補貼本身就不足的缺口。與此同時，市縣儲備糧輪換規模近年來逐年增加，糧食市場價格波動幅度上升，市縣儲備糧利費補貼硬性增長和輪換價差虧損也在擴大。

3.市縣儲備糧風險補償機制不完善。按照“誰儲備、誰補貼、誰承擔風險”的原則，市縣儲備糧權屬于市縣政府，市縣政府理應是市縣儲備風險的最終承擔者。湖北省絕大多數地區市縣儲備糧相關政策中明確了利費補貼標準，其中包括輪換價差，但按入庫成本及現行利率算賬，包干的利費補貼只夠支付貸款利息和保管費用。一些市縣政府財力有限，規定市縣儲備糧輪換由承儲企業自負盈虧，將應由政府承擔的輪換風險轉移給承儲企業，將地方政府對市縣糧食儲備的無限補償責任轉變為有限補償責任，加上沒有明確風險補償機制，輪換價差虧損無彌補來源，市縣儲備糧虧損和輪換風險有可能轉嫁為農發行信貸風險。

4.市縣儲備糧管理制度建設不規范。目前，全省未出臺市縣儲備糧管理辦法，大部分市縣未明文規范本級儲備糧的增儲、拋售、輪換；少部分市縣雖已出臺市縣儲備糧政策，但相關部門缺乏約束和責任劃分，導致輪換計劃下達、補貼標準及資金來源缺少制度保證，增大了協調成本。如財政部門對利費補貼撥補滯后，既影響了企業的資金周轉，又影響了農發行儲備貸款收息。

5.市縣儲備糧承儲庫點過于分散，庫存監管難度大。各級糧食部門和企業將市縣儲備糧承儲任務作為一種利益競相爭搶，導致儲備計劃分配和儲存庫點過于分散。據初步統計，湖北全省市縣儲備糧分布在88個市縣級單位的100多個庫點，承儲企業中84%為代儲企業，部分代儲企業又分布在多個庫點儲存，儲存糧食量小點多，加大了保管費用和損失損耗。

二、改進市縣儲備糧管理的基本原則

1.市縣儲備是省級儲備的補充的原則。作為糧食主產區，湖北省在國家政策和儲備計劃總體范圍內，科學制定中遠期糧食安全目標，增加省級儲備糧承擔和落實糧食省長負責制的能力，更好地發揮省政府對糧食的宏觀調控作用，調整和減少市縣儲備糧規模，不宜“一刀切”對所有縣級單位都下達儲備糧計劃。

2.財政承受能力的原則。在省政府下達的計劃規模以內，市縣政府應根據自身財政承受能力，制訂儲備糧計劃及規模。凡建立市縣儲備糧而糧食風險基金不足的市縣，須由市縣財政從其他地方籌集利費補貼和輪換虧損資金來源，不得擠占糧食風險基金；地方財力不足、或糧食風險基金用于掛賬貸款貼息不足的糧食主產縣市，可以適當減少甚至取消縣級儲備。

3.集中儲存、統一管理的原則。優選2～3家倉儲條件好、交通便利、信用等級高、管理能力強的企業集中承貸承儲，因地制宜建設市縣儲備網點。承儲企業要合理選擇存儲庫點，嚴格落實責任和管理制度，接受地方財政、糧食和農發行等部門的統一管理。

三、市縣儲備糧管理的模式選擇

為落實糧食地方行政首長負責制，市縣儲備糧實行政府分級負責管理，“政府審批、部門聯管、市場運作、自負盈虧”的動態管理模式。

（一）政府審批：政府計劃、政府出資、政府審批

1.政府計劃：市縣政府以省政府計劃為參考，根據自身財力、市場發展形勢和本地糧食調控手段的需要，確定是否下達市縣儲備糧計劃，確定當地儲備數量、品種和存儲年限。

2.政府出資：按照“誰儲備、誰補貼、誰承擔風險”的原則，市縣儲備糧的利費補貼實行總額包干，由市縣政府全額納入年度財政預算，地方財政部門按季據實足額撥付，不得動用和擠占糧食風險基金，確保補貼資金有來源，并不再承擔承儲企業倉儲維修、設備添置及升級改造、輪換價差虧損等費用支出。

3.政府審批：地方財政、糧食和農發行等部門確定的市縣儲備糧具體標準、公開招標確定的承儲企業、應急調用儲備糧的時間、數量和用途，都應通過市縣政府審批后，正式發文認可。

（二）部門聯管：統一準入、統一標準、統一管理

1.統一準入：當地財政、糧食和農發行等部門聯合出臺市縣儲備糧承儲企業的具體標準，聯合考核確定市縣儲備糧的承儲企業，并報市縣政府確認。

2.統一標準：財政、糧食和農發行等部門聯合出政策，統一市縣儲備糧的倉儲、品種、水分、雜質、貸款利息和保管費用等具體標準，實行包干兜底，并報當地政府批準。

3.統一管理：財政、糧食和農發行等部門聯合制定一套科學合理的考核指標體系，定期對承儲企業市縣儲備糧的保管、輪換等進行檢查，確保儲備糧數量和質量符合要求；建立市縣儲備糧管理聯席制度，定期溝通管理情況，協調解決出現的問題，幫助企業分析市場行情，降低輪換風險，但不得干預企業經營。

（三）市場運作：公開招標、動態存儲、應急調用

1.公開招標：即由市縣政府主持，財政、糧食和農發行等部門參與，按照準入標準在市縣市場范圍內公開競標承儲承貸對象，凡從事糧食經營的各種所有制形式企業都可以參與。政府擇優選定規模檔次高、倉儲條件好、經營能力強、信用度高、地方甚至全國有影響的農業產業化龍頭企業、糧食精深加工企業或儲備企業作為承儲對象，通過招標確定包干補貼標準。同時，建立客戶準入退出機制，對承儲企業實行動態管理和靈活的退出方式，根據市場需要和經營情況，結合農發行資格認定、信用等級和授信等情況，對承儲對象以2～3年為期限進行重新招標。

2.動態存儲：承儲企業自行采購符合規定標準的市縣儲備糧，在承儲合同的有效期內和企業所有庫存糧食數量不少于政府下達的承儲數量前提下，承儲的糧食可用于經營周轉。同時，建立“風險保底庫存”，即在規定存儲期內，承儲企業所有庫存原糧或成品糧必須保持市縣儲備糧數量的50%以上作為保底數，保底數由市縣政府根據每年的糧食市場情況以文件形式確定。凡低于保底數的，承儲企業須按規定及時向有關部門報告和限期補足。一旦市縣儲備糧被承儲企業擠占挪用，由財政、糧食和農發行三家聯管部門共同承擔責任。

3.應急調用：當區域糧食出現大幅波動或災荒、戰備等市場形勢需要時，市縣政府啟動應急調用預案。承儲企業承諾所承儲市縣儲備糧，在市場需要的關鍵時期能“調得動、用得上” 。

（四）自負盈虧：自主輪換、自擔風險、自負盈虧

1.自主輪換：在儲備規模不變、常儲常新的基礎上，采取動態輪換模式，提高儲糧品質、增加企業效益。每年輪換比例、輪換時間和輪換數量，承儲企業根據市場行情和經營需要自行運作，同時報三家聯管部門備案，避免煩瑣的輪換計劃和報告程序影響企業對市場的有效把握，從而盡可能避免輪換虧損。

2.自擔風險：承儲企業建立健全市縣儲備糧風險保障機制，按市縣儲備糧貸款的一定比例繳存風險金存入開戶農發行專戶，專項用于彌補貸款損失，全額承擔所承儲的市縣儲備糧對應的貸款風險。市縣儲備糧貸款風險保證金必須在半年內按照開戶農發行要求籌集并繳存到位，市縣儲備糧貸款還清前承儲企業不得動用，貸款還清后企業可以自行處理。承儲企業要辦理市縣儲備糧庫存保險，增強抵御經營風險的能力，擴大風險補償來源。

3.自負盈虧：輪換收購和銷售所發生的出入庫費用、新陳品質價差、盈利和虧損等由承儲企業全額自行承擔。承儲企業按全省市縣儲備糧管理要求，對輪換收購和銷售價差虧損以及存儲損失損耗等要及時自行處理。

四、對完善市縣儲備糧管理的政策建議

1.省級政府牽頭建立健全市縣糧食儲備法規。按照《中央儲備糧管理條例》的規定，由省政府牽頭，結合本省的財力和糧食實際情況，省級財政、糧食和農發行等部門聯合制定市縣糧食儲備操作和管理辦法，以及市縣承儲資格認定和招標管理辦法，明確各部門管理責任劃分、總體布局、計劃管理、招標投標、儲存管理、輪換機制、財政補貼、動用權限、貸款管理、監督檢查、法律責任等相關政策規定，使市縣儲備糧食管理步入制度化、規范化運作軌道。對市縣級儲備糧管理辦法執行中出現的問題，省級政府要與有關地方政府溝通協商解決，努力為市縣級儲備糧管理營造良好的制度環境。

2.市縣政府建立健全市縣儲備糧應急保障供應體系。市縣政府要建立市縣儲備糧管理決策組織機構，履行好管理儲備糧和市場調控的職能。要負責研究制定地方糧食儲備儲存管理辦法，科學制定市縣儲備糧應急調用預案。要協調好儲備規模、政策性補貼資金按時撥付、輪換和農發行的貸款等項工作，為企業運作儲備糧創造寬松環境。要督促承儲企業制定市縣儲備糧管理相關責任制度，確保市縣儲備糧“購得進、管得好、調得動、用得上。”

[責任編輯吳高君]