執政60年來黨對制度建設的理論探索

廖勝平

執政黨的制度問題,帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。不斷健全和完善制度建設,是執政黨建設的治本之策。中國共產黨執政60年來,積極探索,把黨的領導工作中和黨內生活中的經驗教訓加以總結和概括,形成黨員必須共同遵守的法規、條例、規則等黨的制度。經過60年的努力和發展,中國共產黨內部的各種行為規范不僅在行為模式方面獲得了制度化,而且在文本制度規范上也實現了制度化,中國共產黨的整體組織力得到了空前提高。

一、新中國成立初期至十一屆三中全會前黨對制度建設的初步探索

從1949年新中國成立到黨的八大,圍繞如何牢牢掌控政權,中國共產黨對執政黨的制度建設進行了初步的探索。主要表現在以下兩個方面:

(一)通過一系列決定和決議,實現中國共產黨對政府權力的領導。1949年11月中共中央政治局通過了《關于在中央人民政府內組織中國共產黨委員會的決定》和《關于在中央人民政府內建立中國共產黨黨組的決定》,中央人民政府受內部黨委會和黨組領導,而黨委會和黨組則服從于中共中央。基層也是如此。1951年中共中央召開第一次全國組織工作會議提出和平建設時期黨員的八項標準,并形成決議作為正式文件下發全國;1952年10月,中共中央組織工作會議制定《中國共產黨農村基層工作條例試行草案》、《中國共產黨國營商業企業基層組織工作條例試行草案》和《中國共產黨國營企業基層組織工作條例試行草案》,對各類基層黨組織的性質、任務、職責、組織方式、工作形式等做出了詳盡規定。由此,從上到下,從農村到城市,從政府部門到企業商業,都形成了中國共產黨領導政府的執政格局。

(二)加大和強化對組織和黨員的紀律約束和監督力度。1949年入京前,毛澤東在西柏坡提出“兩個務必”,中共七屆二中全會根據毛澤東的提議作出了制止為黨的領導人歌功頌德的六條規定:不做壽,不送禮,不敬酒,少拍掌,不以人名作地名,不把中國同志和馬恩列斯并列。1949年底,中共中央決定成立中央以及各級紀律檢查委員會;1949年11月中央紀律檢查委員會批準《中央紀律檢查委員會工作細則》,隨后又頒布了一系列有關紀檢監察工作的規章制度。1956年,黨的八大以黨章的方式將監察工作的機構及工作內容等作了明確規定。

中共“八大”前后,鑒于斯大林的錯誤,毛澤東開始考慮廢除實際存在的領導職務終身制的問題,提出了限制黨的主席和國家主席的任期問題,這是準備實行黨和國家領導制度的一項重要改革。八大黨章關于“中央委員會認為有必要的時候,可以設立中央委員會名譽主席一人”的規定,就是體現這種想法。八大黨章還規定,黨的代表大會實行常任制,每屆任期五年,每年召開一次全國代表大會會議。實行黨的代表大會常任制,是黨的領導制度的一項重大進展。

遺憾的是,這個時期由于運作機制不健全,沒能實現制度化,使好的制度流于形式,最后被遺棄。正是由于機制不健全,導致制度建設難以為繼,甚至由于個人意志而中斷。1959年廬山會議對彭德懷的錯誤批判以及隨后開展的“反右傾”運動,致使中國共產黨黨內民主制度形同虛設。這種狀況惡性發展,最終導致“文化大革命”的發生。“文化大革命”中,中國共產黨的制度建設陷入空前的危機,就連黨章這一最根本的制度也遭受了史無前例的破壞和踐踏。

總的說來,在黨的十一屆三中全會以前,中國共產黨的制度建設沒有被提到應有的高度。究其原因,一是在思想上沒有充分認識到黨的制度建設的重要性;二是對黨的思想建設與黨的制度建設的辯證關系認識不足,由于在思想建設方面取得的巨大成功而忽視了作為執政黨加強黨的制度建設的重大意義。

二、鄧小平關于執政黨制度建設的理論及成就

(一)“制度是決定因素”思想的提出和確立。在1978年黨的中央工作會議上,鄧小平明確提出:“必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”鄧小平提出這個重要觀點是從保障人民民主的角度出發,對如何治理國家的方略進行大膽的探索;也是對黨規黨法被拋棄、黨內民主長期被壓抑而大聲“鼓與呼”:“國要有國法,黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法,國法就很難保障。”{1}1980年起草《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》期間,在評價毛澤東晚年錯誤的問題時,有人把許多問題都歸咎于毛澤東一人,鄧小平批評了這種傾向并一針見血地指出:“單單講毛澤東同志本人的錯誤不能解決問題,最重要的是一個制度問題。毛澤東同志說了許多好話,但因為過去一些制度不好,把他推向了反面。”②1981年6月,鄧小平就將這一問題明朗化了:“過去有些問題的責任要由集體承擔一些,當然,毛澤東同志要負主要責任。我們說,制度是決定因素,那個時候的制度就是那樣。”

正是從制度角度去總結黨和國家政治生活中的嚴重教訓,使鄧小平深刻認識到黨和國家領導制度改革的重要性和迫切性。1980年8月,鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》的重要講話中指出:“我們過去發生的各種錯誤,固然與某些領導人的思想、作風有關,但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。”“不是說個人沒有責任,而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題,關系到黨和國家是否改變顏色,必須引起全黨的高度重視。”③把制度問題和制度改革提到與黨和國家生死攸關的高度,這是中國共產黨歷史上的第一次,起到了振聾發聵的作用。

(二)從消除封建遺毒入手加強制度建設。個人崇拜的根源是封建主義遺毒。如何肅清封建主義遺毒,改善制度的根本是什么?鄧小平強調兩個字:民主。他指出:“肅清封建主義殘余影響,重點是切實改革并完善黨和國家的制度,從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經濟管理的民主化、整個社會生活的民主化,促進現代化建設事業的順利發展。”如何實現民主呢?鄧小平隨即指出:“這需要認真調查研究,比較各國的經驗,集思廣益,提出切實可行的方案和措施。”這是出臺新的制度的總的原則。對通過什么樣的方式對原有制度進行革新,鄧小平進行了深入思考。在比較了革命時期和建設時期的歷史教訓后,鄧小平總結道:“歷史經驗表明,用大搞群眾運動的辦法,而不是用透徹說理、從容討論的辦法,去解決群眾性的思想教育問題,而不是用扎扎實實、穩步前進的辦法,去解決現行制度的改革和新制度的建立問題,從來都是不成功的。”④

(三)鄧小平對制度建設的歷史性貢獻。其一,第一次比較系統地論述了黨的制度建設的內容,提出“根本制度”、“基本制度”、“具體制度”等。黨的十一屆三中全會以后,鄧小平開始把制度建設作為一個系統工程進行深入研究,既重視黨的根本制度的研究,也重視黨的基本制度、具體制度的研究;在重視實體性制度建設的同時,也注重程序性制度的建設。為健全和完善民主集中制,鄧小平從黨的領導制度、組織制度、工作制度和生活制度等方面進行了運用和體現。其二,對社會主義的根本制度與具體制度進行了區分,為我國進行政治體制和經濟體制改革奠定了基礎。黨的十一屆三中全會后,鄧小平大膽地對社會主義的根本制度與其外在表現形式的具體制度加以區分,在明確社會主義根本制度的先進性的同時,指出具體制度和體制或多或少存在一些與根本制度不適應的地方,需要不斷完善和改進。這種“區分”是制度建設理論上的一個重大突破和貢獻。其三,論述了我國現行領導制度、干部人事制度、工作制度、生活制度等方面存在的弊端,提出了改革上述弊端的思路和辦法。